依法立法續新篇 良法善治孚民望
——修改《天津市地方性法規制定條例》解讀

楊高峰

依法立法續新篇 良法善治孚民望
——修改《天津市地方性法規制定條例》解讀

楊高峰

2016年9月28日，市十六屆人大常委會第二十九次會議通過了關于修改《天津市地方性法規制定條例》的決定，根據黨的十八屆四中全會精神和修改后的立法法對2001年施行至今的《天津市地方性法規制定條例》進行了修改，為地方立法注入新的動力。

黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行?！?/p>

立法是依法治國的前提和基礎，關系黨和國家事業發展全局。適應協調推進“四個全面”戰略布局新要求，確保實現“十三五”規劃順利實施，對立法工作提出了新的更高要求。2015年3月，立法法這部“管法的法”在全面推進依法治國的開局之年經修改后新鮮出爐。為了適應立法工作新形勢和新任務的需要，修改《天津市地方性法規制定條例》這部我市“管法規的法”應運而生。

《天津市地方性法規制定條例》是規范我市地方立法活動的重要基礎性法規，條例施行十五年來，對規范和完善立法體制機制，提高立法質量，發揮了重要作用。但是，隨著經濟社會發展和改革的不斷深化，黨中央和市委對立法工作提出了更高的要求，人民群眾對加強和改進立法工作有許多新期盼，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題。推動這部法規的修改完善，不僅是推進依法治國的重要立法實踐，更是回應了人民群眾對良法的熱切期盼。

2016年初，市人大常委會法工委組成專門起草工作組，著手研究修改條例，深入調研了中央和市委涉及立法工作的重要決策部署、新立法法的規定以及人民群眾對地方立法的需求，系統梳理了我市三十多年的地方立法實踐，起草了修正案草案初稿并廣泛征求意見。常委會主任會議決定提請常委會審議，經常委會兩次充分審議，通過了修改決定。這次修改決定對條例的二十二個條款作了修改，新增了十三個條款，內容主要涉及發揮立法的引領和推動作用、加強人大常委會對地方立法工作的組織統籌、明確人大主導的立法體制、完善科學立法民主立法工作機制等，重點是市人大常委會的立法工作程序進行了修改完善。

攝影/馬宬

凸顯立法和改革決策相銜接

黨的十八大以來，中央要求立法主動適應改革需求，重大改革做到于法有據。改革和法治相輔相成、相伴而生，在法治下推進改革，在改革中完善法治，是新形勢下堅持依法治國的內在要求。立法不能遠離改革實踐，更不能成為改革決策的障礙，必須努力做到立法和改革決策相銜接，發揮立法的引領和推動作用。

如何實現立法和改革決策相銜接？我市已經有了較為充分的地方立法實踐，圍繞全面深化改革、濱海新區開發開放和自由貿易試驗區建設，先后制定或修改了關于鼓勵促進改革創新的決定、自由貿易試驗區條例、濱海新區條例等地方性法規，作出了在天津自由貿易試驗區暫時調整實施我市有關地方性法

規規定的決定，從立法上為改革發展創造有利的法治環境。這次對《天津市地方性法規制定條例》的修改，首次明確了發揮立法引領推動作用的內容。一是，在總則中增加規定發揮立法的引領和推動作用”“制定地方性法規應當適應經濟社會發展和全面深化改革的要求”。二是，明確了調整適用法規的規定。根據中央要求，為實現立法和改革決策相銜接，當實踐條件還不成熟、需要先行先試時，立法機關要及時按照法定程序作出授權。修改后的條例規定市人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在本市部分區域暫時調整或者暫時停止適用地方性法規的部分規定。

注重發揮人大在立法中的主導作用

發揮人大在立法中的主導作用，是新形勢下加強和改進人大立法工作的一個重要著力點，也是充分發揮立法引領推動作用的必然要求。黨的十八屆四中全會明確提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。新修改的立法法對發揮人大在立法工作中的主導作用作出了更加明確、詳實的規定。

人大在立法中的主導作用如何發揮？回顧近幾年來市人大常委會的立法工作，在發揮人大的立法主導作用方面，探索形成了一些經驗做法：形成了市委領導、人大主導、政府支持、群眾參與的地方立法工作格局，充分調動各方面的積極性，正確處理好立法工作各個層面的關系；完善了立項、起草、審議、修改等不同環節的立法工作機制，為人大發揮立法主導作用提供制度保障；積極創造條件使人大代表能夠經常深度參與地方立法活動等等。修改后的條例總結已有工作經驗，對市人大常委會加強對立法工作的組織協調，在立法工作中發揮主導作用作了明確規定。一是，把好“立項關”。條例規定，編制年度立法計劃，應當廣泛征集意見，充分開展論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需要確定立法項目。二是，加強“起草關”。規定專門委員會、常委會工作機構應當提前參與有關方面的地方性法規草案起草工作；綜合性、全局性、基礎性的重要地方性法規草案，可以由有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。三是，健全“審議關”。修改后的條例補充完善了常委會分組審議、重要條款單獨表決、“打包修改”等方面的內容，明確要求常委會會議安排合理的時間，保證常委會組成人員和列席人員充分發表意見。四是，保障代表“作用關”。修改后的條例從機制上保障常委會組成人員、市人大代表充分發揮在立法中的主體作用。條例規定，編制年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議；審議地方性法規案，應當通過多種形式征求代表意見，并將有關情況予以反饋；市人大專門委員會和常委會工作機構進行立法調研可以邀請有關的市人大代表參加；市人大常委會審議地方性法規案，應當邀請有關的市人大代表列席會議；法制委員會審議地方性法規案，可以邀請市人大代表列席會議，發表意見等。

著力提高地方立法質量

習近平總書記指出，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。其關鍵在于提高立法質量，立良善之法、管用之法，根本途徑在于深入推進科學立法、民主立法。

近年來，我市在深入推進科學立法、民主立法方面不斷改進地方立法工作——堅持開門立法，積極探索立法協商，建立基層立法聯系點，完善立法咨詢專家制度，通過公示、聽證等方式廣泛吸納社會各方面的意見、建議等等，使地方立法工作充分回應社會關切、反映人民意愿。修改后的條例結合工作實際，進一步完善了深入推進科學立法、民主立法的制度機制。一是，將“提高立法質量”明確為立法的一項基本要求，在立法目的中作出規定。二是，從總體上提出要求。制定地方性法規應當科學合理地規定權利與義務、權力與責任；應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與地方立法活動。三是，增加了立法情況說明會、法規通過前評估、制定配套規定、立法后評估、法規清理等推進科學立法的制度措施。四是，明確了公民旁聽常委會會議以及公示、座談、論證、聽證、書面征求意見等拓寬公民有序參與地方立法途徑的具體制度。

法治藍圖已經繪就，隨著《天津市地方性法規制定條例》的修改，我市的地方立法正在揚起新的風帆，開啟新的征程。相信在中共天津市委的領導下，我市的地方立法工作必將為天津經濟社會發展提供更加有力的法制保障。

（作者為市人大常委會法制工作委員會綜合處干部）