犀利財長卸任

賀斌

樓繼偉主導了新一輪的財稅改革，建立了財稅改革的整體框架，重塑了

財政宏觀經濟管理者的職能和地位，更是在國際上舞臺上屢屢發聲

11月15日，《中國新聞周刊》從全國社會保障基金理事會人士處確認，剛卸任財政部長的樓繼偉將履新全國社會保障基金理事會理事長一職。五天前，北京市三里河的財政部機關禮堂，樓繼偉和新任財政部長肖捷完成了職位的交接。

從2013年3月到2016年11月，在44個月時間里，樓繼偉主導了新一輪的財稅改革，建立了財稅改革的整體框架，重塑了財政宏觀經濟管理者的職能和地位，更是在國際上舞臺上屢屢發聲。

挑起財稅改革重任

2013年，上一屆政府任期的最后一年，對于誰將接任財政部長輿論一度猜測。按照此前“慣例”，財政部長多是由國稅總局局長接任。彼時，時任國稅總局局長的肖捷一度成為輿論猜測的熱門人選。

出乎媒體預料的是，2013年3月16日，十二屆全國人大一次會議表決通過各部長名單，樓繼偉成為了新一任財政部部長。

稍作分析后，輿論對于新任財政部長的人事任命沒有感到過多的意外。早前樓繼偉的履歷與財政就有著深厚的淵源：清華大學畢業后就在中國社會科學院繼續深造，從數量經濟學專業畢業，獲經濟學碩士學位。后歷任上海市經濟體制改革辦公室副主任、國家體改委宏觀調控體制司司長、貴州省副省長。1998年到2007年，樓繼偉任財政部副部長，隨后，他先后擔任國務院副秘書長、中國投資有限責任公司董事長。

更令人關注的是，樓繼偉曾經歷了國家幾項重大經濟改革，如參與設計1994年的分稅制改革，牽頭外匯管理體制改革，推動人民幣官方匯率和外匯調劑價格的“雙價并軌”等。因此，對于彼時樓繼偉履職財政部長，當時輿論預感到將和中共十八大提出的財稅體制改革緊密相連。

此時，擺在樓繼偉面前的是日趨嚴峻的財政收入形勢：2013年全國財政收入同比增長10.1%，尚還保持在兩位數增長，但比起上一年的12.8%已有明顯下滑。全國財政預算赤字為1.2萬億元，赤字率為2.1%。“財政收入中低速增長與支出剛性增長矛盾加劇，加之支出結構固化僵化，財政赤字和債務風險加速積聚，財政中長期可持續面臨嚴峻挑戰。”在樓繼偉幾個月后的一篇文章里，他對當時的財政形勢作出了這樣的判斷。

樓繼偉后來曾多次在公開場合將這一輪財稅體制改革和1994年的財稅改革進行比較，“1994年通貨膨脹嚴重，如果不改革就過不下去，屬于高度危機推進的改革。現在是我們未雨綢繆，主動改革，全社會的危機感并不是那么強烈。”

在他看來，這一輪財稅改革難度更大，如果說1994年財稅改革的目的是建立“與社會主義市場經濟體制相適應”的體制框架，那么，新一輪財稅體制改革就是要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的制度基礎。在改革的同時，還要處理好降杠桿不失速、強力推進改革和維持社會穩定等權衡取舍。

2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化財稅體制改革作出部署。全會提出，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

一個月后，樓繼偉在《人民日報》撰文，明確了深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重點和方向：在預算管理制度上，提出改進年度預算控制方式、建立跨年度預算平衡機制、清理規范重點支出掛鉤機制、完善轉移支付制度、建立政府性債務管理體系、實施全面規范的預算公開制度六大任務，而在稅收制度方面，則以消費稅、房地產稅、資源稅、環境保護費改稅、增值稅等稅種為重點，同時，清理規范稅收優惠政策，對中央和地方事權和支出責任也提出了細化。

“既要近憂，還要遠慮”

2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，被視為中國新一輪全面深化改革“突破口”和“重頭戲”的財稅改革正式啟動。

短短兩年半時間，一系列改革迅速推進：在預算管理制度改革方面，新《預算法》于2015年正式施行，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等一系列文件頒布實施，現代預算管理制度的主體框架基本搭建完成；預決算公開，中央本級支出細化公開到功能分類項級科目，基本支出細化公開到經濟分類款級科目；分項目、分地區公開轉移支付預算。財政對教育、科技等重點支出一般不再采取掛鉤方式，而是統籌安排，優先予以重點保障等。

在稅收制度改革方面，營改增試點2016年5月1日全面推開，增值稅實現對貨物和服務的全覆蓋，資源稅從價計征改革全面實施，環境保護稅、個人所得稅、房地產稅等改革也正在積極推進。

而在財政體制改革方面，2016年8月，國務院出臺了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確了中央與地方如何劃分財政事權、支出責任的相關要求，并制定了改革時間表和路線圖。

在這一系列改革成果的背后，是一次又一次的攻堅，是不斷的溝通和協調。樓繼偉曾在一次演講中對改革的難度如此分析：由于各種類型的企業并存，社會結構發生深刻的變化，各方面訴求增多，協調起來更難。而過去那種雪崩式的經濟改革效應已經沒有了，經濟發展更多依賴人力資本和技術進步。另外，既得利益固化，凝聚改革共識，找到最大公約數的難度也更大了。

將地方債寫入預算法，從原來的禁止地方發債，到允許發債，這是新預算法一大突破和創新。但針對預算法要不要給地方債開個口子，一直存在很大爭議，因此二審后擱置了一年，直到中共十八屆三中全會公告發布后，財政部和人大反復討論才達成了一致，具體體現在第35條，從發債主體、舉債規模、發債方式、發債用途和控制債務機制五個方面限制。

當時的財政部條法司負責人曾在一次財政部內部培訓中回憶了一個細節，在地方債寫入新預算法后，又發現了新的問題——舉債主體和使用主體不一致。舉債主體只能是省級政府，但城市建設主要在市縣，市縣政府要發債，能不能發，怎么發？

一直到2014年7月31日前，這個問題依然沒有落實。于是，樓繼偉親自帶隊去和人大法工委談，在那天上午，樓繼偉主要談了四個方面問題，市縣政府發債問題，債務管理模式問題，專項債務問題，存量債務問題。經過一上午的溝通，雙方終于在部分問題上達成共識。當天下午，條法司的工作人員就和人大法工委一起，按照上午的討論結果，對部分條文進行修改。新預算法共有101條條文，大部分都是這樣一點一點反復討論，最終達成一致。

2015年預算法正式實施，在經過全面摸底后，財政部建立了規范的地方政府舉債融資機制，將地方政府債務分類納入預算，實行限額管理。2015年，地方政府債券自發自還試點從十個省市迅速推向全國省級政府，財政部先后下達3批共3.2萬億元的地方債置換額度，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金，加上新增地方政府債券6000億元，當年地方債額度合計3.8萬億元。

在樓繼偉看來，新一輪財稅體制改革決不是體制機制的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關系中國現代化事業和國家治理現代化的深刻變革。“我們必須堅定地、有時限地一項一項做改革，是中國共產黨和中國政府這樣的要求，我們壓力是非常大的，我們有決心來推動的。”樓繼偉在一次演講中說，“我們既要有近憂，更要注重國家治理體系和治理能力現代化這個遠慮，以主動有為的姿態發揮好基礎和重要支撐作用。”

根據《財稅體制改革總體方案》，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。如今離2016年結束還有一個多月時間，樓繼偉如何看待自己這兩年半的改革成果？

或許從最近樓繼偉在一次論壇的書面講話中可見一斑，“現代財政制度建設邁出實質性步伐”“預算管理制度改革取得決定性進展”“稅收制度改革進展明顯”“財政體制改革穩步推進”，這或許就是樓繼偉在本輪財稅體制改革啟動近三年之際，對當前中國財稅體制改革進展的階段性總結。

在推進財稅體制改革的同時，樓繼偉還在財政部內部發起了一場前所未有的機構改革。2014年9月，財政部一次性公布了大量司局長職位的調整，同時還對財政部的內部業務機構、職能進行了調整，總計涉及14個司局。其中新成立政策研究室、資產管理司、國際關系合作司、國際財金合作司四個司局。此外，預算司、稅政司等核心司局的職能得到加強，分管權限也得到擴充。

就在11月9日，樓繼偉卸任財政部長的前一天，財政部新成立了文化司，將教科文司改名科教司，并且稅政司內的流轉稅處改名增值稅處，所得稅處改為企業所得稅處和個人所得稅處，這次調整，似乎更像是對稅制改革階段性成果和下一步改革重點和方向的彰示。

個性官員

作為改革的設計者和實踐者，樓繼偉身上并沒有太多中國官員的謹慎和保守，相反，在很多場合，他都敢于表達自己的觀點，一些犀利的言論屢屢引發巨大爭議。

2015年全國兩會新聞發布會上，樓繼偉面對記者提出“三公經費”問題，一句“胡扯”脫口而出，從此被貼上“傲慢”的標簽。

一個多月后，在母校清華的演講中，他提出“中國在今后的五年十年，滑入中等收入陷阱的可能性非常大，甚至是五五開”，并從勞動生產率工資增長的關系方面加以闡述。

然而，這次演講被解讀為“中國即將陷入中等收入陷阱”，被一部分媒體和網友大肆批判。而在他所給出的解決之道中，第一個最大的潛力就在于釋放農業人口，提出“應該減少對價格的干預性補貼，可以對勉強耕作的農地退耕還林、還草、還濕等生態恢復的活動給予補貼，而對農業生產應回到承包制時的種什么、怎么種、怎么賣、怎么用由農民自己決策”。而對價格放開之后，資源配置的結果，必然是糧食生產減少。他提出“其實不必過分擔憂，適度進口就行了”。

這一觀點頓時引起一片嘩然，一直以來，財政在人們眼中，必須得為民生買單，如今財政部長公開放言取消糧食補貼，簡直是冒天下之大不韙。

然而，在財政部內部，很多人都對這番言論深以為然。當時，一位分管糧食補貼政策的財政官員對《中國新聞周刊》表示，“樓部長說出了財政人的心聲！”而記者在基層采訪中也多次耳聞農業補貼的弊端和問題，大量的財政資金分散用于補貼，不利于集中財力辦大事，而對于農民來說，很多家庭拿到補貼只是大吃一頓，對改善生活狀態并沒有實質的幫助，“只是授之以魚”！

“現在的一些補貼政策，完全是用民意綁架政府。大家都不敢提反對意見，其實應該算經濟賬，交給市場決定。”上述財政官員表示，一直以來，財政部都是被動買單，財政宏觀經濟管理者職能和地位被嚴重弱化，“我們財政就需要這樣敢說話的部長！”

這種敢言，其實也是樓繼偉一貫堅持的“讓市場起作用”理念的詮釋，也正因為如此，他也被冠以“市場派”名號。2015年4月，在當選為中國財政學會會長時，他曾說過這樣一番話：現代財政以解決公共問題、滿足社會公共需要為職責范圍。因此，凡不屬于或不能納入社會公共財政需要領域的事項，市場機制可以有效發揮作用的范圍和領域，財政就不應介入，以免造成資源配置扭曲和低效；凡屬于社會公共領域的事項，而市場又無法解決或解決不好的，財政就必須介入。而這種介入必須具有可持續性。

樓繼偉的敢言不光在國內，在國際舞臺上他也毫不示弱。2016年3月在中國發展高層論壇上，針對穆迪公司對中國主權債評級下調，他回應：“我們并不是特別care（在意）那個評級。”

他有資本自信，國際金融危機后，中國擔負起了大國的責任，在全球經濟低增長的背景下，只占全球經濟15%的中國經濟，對全球經濟增長的貢獻率達到了25%以上，中國經濟依然是世界經濟的“動力源”和“穩定錨”。

隨著中國逐漸參與到一些國際規則的制定中，中國財政在國際舞臺上越來越有話語權。

在G20杭州峰會之前，樓繼偉在接受《中國新聞周刊》采訪時曾表示，“就像習近平主席指出的，我們改革和完善現行國際體系，不意味著另起爐灶，而是要推動它朝著更加公正合理的方向發展。我們這幾年做的事情，首先是是通過中國的這些影響，使它更加公平合理。”

社保基金改革待破局

對于樓繼偉赴任全國社保基金理事會，成為第五任理事長，媒體沒有太多意外，實際上，這些年來，除了財稅改革，樓繼偉也頻頻在社保領域改革發表見解。

2015年4月，在清華大學的演講中，他就提到過要劃撥國有資本，解決1997年以前沒有繳納養老保險造成的虧欠，把繳費率降下來，真正建立“多繳多得”的機制，其他幾個比率相應調整，達到精算平衡。“各地方自己搞好后，國家才能統籌。”而在社保繼承上，他提出“社保就是保險，不是儲蓄，個人賬戶沒有繼承這一說，活到啥時候領到啥時候”。

而真正能集中體現樓繼偉社保理念應該是人民出版社出版發行的一系列《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉輔導讀本》。其中，樓繼偉作為財政部長，撰文的題目是《建立更加公平更可持續的社會保障制度》。

在文中，他提出進一步深化社會保障特別是社會保險制度改革，要按照精算平衡的原則，對現有政策進行系統梳理和評估，堅持公平與效率、權利與義務、統一性與靈活性相結合，科學合理設定制度參數、待遇計發辦法，促進社會保險基金自求平衡，實現制度長期穩定運行。

樓繼偉還強調，必須注重責任分擔，合理均衡各社會主體之間的責任，防止過分增加全體納稅人的負擔。要充分發揮政府、企業、個人的作用，形成強大合力，適度均衡責任分擔。“市場機制能夠提供的保障職能，政府不要越俎代庖；該由個人和單位承擔的社會保障責任，政府不要大包大攬”。樓繼偉在文中指出，防止責任過度向政府集中，否則是讓全體納稅人擔責。

此外，樓繼偉提出要防止脫離經濟社會發展和社會結構的實際情況，超出財政承受能力，以拔苗助長的方式來推進社會保障制度建設和提高保障待遇水平，避免重蹈一些國家陷入“高福利陷阱”的覆轍。這一說法自然又引起一番爭議。

在文中，樓繼偉還披露了一系列社保領域下一步將進行或研究的改革任務，包括合理調整個人賬戶養老金計發月數，改進個人賬戶記賬利率，研究完善個人賬戶余額繼承政策；擴大個人稅收遞延型商業養老保險試點；研究實行參加職工醫保退休人員繳費政策，建立基本養老金合理增長機制等。

如今，在養老保險等社保基金投資運營啟動的關鍵期，社保基金改革如何破局，對于曾掌管全國“錢袋子”的樓繼偉履新全國社保基金理事長，輿論給予更多改革期待。