城市社區服務型黨組織建設中存在的問題及對策研究

班婷

【摘 要】黨的十八大報告首次將“加強基層服務型黨組織建設”納入到黨建具體目標，在全國掀起了創建服務型黨組織建設的浪潮。城市社區黨組織是黨在城市全部工作和戰斗力的基礎。城市社區服務型黨組織建設不僅直接關系到基層服務型黨組織的建設，還關系到整個城市的發展。本文分析了城市社區服務型黨組織建設過程中存在的問題并提出相應的對策建議。

【關鍵詞】城市社區;服務型黨組織;建設

一、城市社區服務型黨組織概念界定

按照《中國共產黨章程》的規定，社區黨組織是指在社區之中成立的、以全體社黨員為組織對象的中國共產黨的基層組織。有的學者認為服務型黨組織是以貫徹黨的根本宗旨，以服務為載體的黨組織。目前學術界對基層服務型黨組織或社區服務型黨組織并沒有統一的概念，但基本上都包含服務理念、組織模式等一些元素或從從服務大局、服務基層、服務群眾三個方面來闡述如何創建服務型黨組織。因此綜合各位學者的觀點，城市社區服務型黨組織就是指突出服務理念，將服務作為基本價值取向和功能定位的社區黨組織模式和工作形態。

二、城市社區服務型黨組織建設中存在的問題

（一）服務力量分散，難以形成合力

傳統城市基層社會一般由單位制組織和社區構成。執政黨往往通過組織嵌入的方式實現對單位組織和社區的領導，并通過這種條塊關系來實現對基層社會的整合。由于條塊分割，單位黨組織和社區黨組織之間的聯系很少。單位組織的封閉性特點決定了其成員能夠獲得單位組織的資源。在這種情況下，黨政機關、事業單位、國營企業等單位黨組織的服務主體是單位人，服務對象也是單位人。其服務對象一般不會外溢至單位組織所在的社區居民。單位人的工作基本上是“鐵飯碗”，單位不僅可以確保個人生活，而且個人事業發展也能搭上單位發展的便車。單位黨組織建設有行政權力作為支撐，建設基層服務型黨組織也相對比較容易。相對而言，在以社區為代表的社會領域建設基層服務型黨組織則較為困難。因為社區基本上是一個“陌生人社會”，成員流動性較大，其成員相對獨立于組織，社區成員之間的關系較為松散，服務對象是社會人，他們的生存和發展面臨激烈競爭，服務主體大多也是無多少組織資源的社會人，他們大多為年齡偏大、學歷不高的黨務工作者，待遇不高，服務能力也相對較弱。

（二）服務對象有限，服務內容不夠豐富

當前，城市社區的黨組織提供服務，在政治層面一般是在黨和政府的重要會議之后，通過比較刻板的集中理論學習和討論等途徑來實現。同時其生活關懷主要是針對下崗、年邁、貧困等弱勢群體黨員。服務內容大多是送點大米、食用油之類的慰問品。這種關懷一般在年底通過黨員領導干部的慰問等方式來實現，這也是領導干部關懷普通黨員的老套路，有時這種慰問式服務成了“作秀”或者面子工程。無論是從服務對象來看還是從服務內容來看，這都與新形勢建設服務型基層黨組織的要求相差太遠。這些做法之所以不能適應當前城市社區服務型黨組織建設的需要，主要是因為其服務對象非常有限，服務內容不能滿足普通黨員和廣大群眾的需求。作為社會人的普通黨員和群眾對社區的歸屬感遠不如單位人對單位組織那般強烈。相對單位人而言，社會人不僅生存發展壓力要大些，而且心態也較為焦慮，因而簡單而枯燥的政治上的引導根本無法滿足其內在的需求。

（三）服務方式簡單，服務模式趨于行政化

一般來講，城市社區基層黨組織的服務往往是出于應付上級組織的要求，并受上級組織的監督。這樣，基層黨組織為黨員和群眾提供的就是一種被動式的服務，即上級黨組織要求服務什么就服務什么，既不去考慮服務對象的感受，也不去了解服務對象的個性化需求。這種行政化的服務源于單位制黨建工作的經驗，因為單位組織大致上是一個同質組織。同一單位的成員雖然層級不同，工作性質有別，但他們的服務需求大致相同。因此，這種行政化服務方式常常是有效的。然而，由于當前社區的異質化程度較高，利益主體相對較多，服務需求各異，這種行政化服務帶來的服務模式自然就滿足不了黨員和群眾的多樣化需求。由于有的社區黨組織建設跟不上形勢發展的需要，難以較快地適應其角色的轉變，簡單老套的方式方法和低劣的服務水平決定了其服務質量不可能達到理想效果。

三、完善城市社區服務型黨組織建設的對策建議

（一）創新組織設置，整合服務資源

城市社區與城市基層社會的密切聯系要求城市社區黨建不能按照單位組織的方式來設置黨組織。如何創新社區黨組織設置，使之真正成為社區各項工作的領導核心是建設服務型黨組織的首要工作。根據當前一些地方的探索可以從縱向和橫向兩個方面進行重構。縱向方面，主要是撤銷街道黨工委，組建“大社區”黨工委，建立網格化服務組織體系。2014年頒布的《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》（下稱“意見”）中指出：“推行區域化黨建，可以由街道、社區黨組織與轄區內單位黨組織共同組建區域性黨組織”。全國不少地方打破條塊分割，靈活設置區域黨組織，積極推行社區“大工委制”。在組織關系、單位身份不變的前提下，社區大工委吸納社區內有一定影響的轄區行政事業單位和企業、社會組織的黨員負責人、社區派出所主要負責人擔任兼職委員。同時，社區也要建立與非公有制經濟組織、社會組織、學校、醫院等基層黨組織共同參與的社區黨建共建聯席會議，并將這種會議制度化，建立社區黨組織與轄區其他黨組織的互通、互商、互助制度，及時了解轄區黨組織的需求和意見，共同探討共同商討解決區域內社會性、群眾性、公益性工作以及社區建設和管理中的重點、難點問題，調動轄區黨組織參與區域黨建、綜合治理、城市管理、社區建設等社會管理工作。實際上，無論是設立社區黨工委還是建立“大工委制”，其根本目的都是為了最大程度整合服務資源，建設堅強有力的服務組織。

（二）構建以服務對象需求為導向的服務機制，實現社會化服務

要實現社區黨組織服務模式由行政化向社會化轉換，就必須轉變固有的觀念，從服務主體的主觀意志轉變為服務對象需求，做到服務內容和形式的高度統一。一是健全社區居民與社區黨組織交流互動機制，充分了解服務對象的實際需求。可以建立社情民意互動懇談會機制，這種機制突出“定期”與“雙向”。同時通過不定期走訪、問詢、組織社區事務議事會等多種形式了解社區居民的實際需求。在此基礎上，社區可以創建服務平臺。比如建立“民情民意直通車”工作機制。對于群眾反映的難題和訴求，依托社區平臺，協調市區部門聯動，邀請媒體網絡介入，列入效能督查，推動難題和訴求在一線發現，及時了解和解決群眾的合理訴求，滿足群眾的實際需求。二是健全社區居民參與服務、自我服務機制。社區要積極組建關愛空巢老人、治安巡邏、環境衛生、心理關懷、健康講座、法律咨詢、矛盾調解等多個類別的區域性志愿者服務隊。積極探索志愿者隊伍星級管理、會員注冊制度等辦法，建立志愿服務日、服務周等制度，引導居民廣泛參與社會化的志愿服務，真正做到“參與服務、自我服務、相互服務”。

（三）轉變服務方式，實現協調式服務

隨著市場經濟發展與城市化的推進，社區空間不僅有傳統的單位制組織，而且涌現了一些非公經濟組織和社會組織，此外還有業主委員會、物業管理公司等。這就要求社區黨組織必須運用協調方式來發揮服務功能。社區黨組織服務的首要任務就是協調各方。因為服務社區建設、服務社區居民“所必需的基礎性資源不是由某單一組織掌握，而是在多個組織手中，就出現了如何‘資源共享的問題。”黨組織不能通過行政命令的方式實現“資源共享”，只能通過協調各方來實現。所謂“協調各方，主要指黨組織在社會中發揮領導作用，不是靠自己單打獨斗、包辦代替，也不是高高在上、頤指氣使，而是整合黨政機關、市場機構、群團組織等各類資金、項目、人員，向基層傾斜、向黨政服務的最后一公里聚合。”“協調各方”凸顯了中國共產黨基層組織在基層社會的獨特地位。按照西方學者的觀點，“政黨是民眾與政府聯系的橋梁、將國家機構與公民社會機構聯系起來的機制”。當代中國以政黨為中心的政治發展道路，決定了執政黨不僅是政府與社會的橋梁，也是社會領域內不同類型社會組織的紐帶，因此在社區建設中，基層黨組織不僅是社區居民與政府之間的聯系中介，而且是社區各種類型組織的中介;不僅需要協調政府與社區居民的利益，而且需要協調社區各個利益主體之間的利益。

（四）培養社區社會資本，建立長效服務機制

培育社區社會資本包括加強服務主體之間的聯系和信任、服務主體與服務對象之間的聯系和信任、服務對象即社區居民間的聯系和信任。為培育上述三個方面的社會資本，一是要通過黨組織的帶頭作用，加強服務主體之間的聯系和信任。正如《意見》指出的那樣：“基層黨組織要帶動群眾組織、自治組織和社會組織開展服務，協調面向基層的公共服務、市場服務和社會服務。”二是要通過服務民生、服務群眾，加強服務主體與服務對象之間的聯系與信任。“民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況，等等。”服務民生不應僅僅是為居民提供最基本的生存服務，還包括提高居民基本發展機會、發展能力以及保護基本權利的服務。具體講就是維護良好的社區治安;保障一些弱勢群體的基本權利;為居民提供就業培訓，提高居民就業能力，拓寬就業渠道等等。同時黨組織（包括黨員干部）要服務群眾。“服務民生說到底是服務群眾，服務群眾很大程度上是為了改善民生。二者有相同之處，但也不盡相同。服務民生側重生產生活層面和社會管理;服務群眾，側重堅持黨的群眾路線，尊重群眾主體地位”。比如全國不少城市社區開展的“在職黨員進社區”活動，要求在職黨員在規定的時間內到其所居住的社區就近為群眾服務。三是要通過培育社區服務類社會組織，增進基層黨組織與社區居民之間的聯系和信任。社會組織的社會性，不僅有利于增強服務組織之間的信任，也有利于促進服務組織與社區居民之間的信任。在當前的各大服務組織中，社會組織的力量最為薄弱。為此，要進一步激活社會組織的活力，重點培育和優先發展城鄉社區服務類社會組織。四是要通過開展社區居民喜聞樂見的各種活動，促進服務機制的有效運行。“建立一種自我組織、自我管理、自我發展的可持續機制。”并以此促進社區居民交往和相互了解，使社區真正由“陌生人社會”轉變為“熟人社會”。只有這樣，才能使城市社區黨組織的服務機制長期有效地運行并發揮出應有的作用。

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