我國高校紀檢監察制度存在的問題研究

摘 要 由于目前我國高校紀檢監察制度在頂層設計不科學，法律法規不完善，廉政教育與隊伍管理等方面存在諸多不足，腐敗預防失效、懲治不力、管理混亂的弊端逐步暴露出來。為保證國家高等教育事業的健康持續發展，有效遏制和預防腐敗案件發生，創造一個風清氣正的教育環境，研究當前高校紀檢監察制度中存在的突出問題并進行深層分析，也就成為擺在我們面前的重要研究課題。

關鍵詞 高等學校 紀檢監察制度 監督

作者簡介：吳俊清，四川美術學院，教師，研究方向：法律。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.165

高等學校作為國家培養高等人才的重要場所，一直被人們看作是純潔之所，但是隨著教育規模的急劇擴大和國家對高校財政投入的不斷增加，最近幾年來，高校貪腐案件上升勢頭迅猛，其數量之多，涉案金額之巨，影響之惡劣，都讓人嗔目結舌。據統計從2012年以來，高校貪腐案件數量占全國教育系統案件數量的比例為24.5%。

2012年至2014年的三年間，教育部部屬高校的紀檢監察部門共立案調查違法違紀案件329件，涉案人數共計389人，比2010年增長了132.29%。僅2012年以來，中紀委監察部網站通報的副廳級以上高校領導干部的違法違紀案件就高達57起，占所有公布案件的5.1%。出現的這些問題暴露出現行的高校紀檢監察制度還存在諸多不足。

一、缺乏專項高校紀檢監察監督法規

當前紀檢監察方面的法律、條例、規章只有《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員廉潔自律準則》、《中華人民共和國行政監察法》等屈指可數的幾部，其中專門關于教育領域的監督法律還是空白。第九屆全國人大常委會四次會議審議通過的《中華人民共和國高等教育法》是國家關于高等教育的最高法律，在這個法律中的第四章對于高校監督做出了相關規定：對于高等學校要通過建立以教師為主的教職工代表大會等組織對高校的運行給以監督，從而使得教職工能夠依法行使民主監督和民主管理的權力，維護自己的切身合法利益。對于高校的辦學水準、教學質量則要接受教育主管部門的監管。

除此之外，我國的現行法律中就沒有對高校進行監督的其他條款規定了。

1997年國家頒布《行政監察法》之前，高校內部監察是依據1990年實施的《行政監察條例》參照執行。但是之后通過的兩部法律法規《中華人民共和國行政監察法》（1997年）和《中華人民共和國行政監察法實施條例》（2004年），沒有參照之前的《行政監察條例》（1990年版）的相關規定，在這兩部法律法規中都沒有了“企事業單位可以參照執行，對法定監察對象以外的工作人員進行監察”這一法律條文。因高校作為事業單位不具有行政機關的性質，其監察機構自然就不屬于監察法規定的監察機關，所以高校監察機關不能行使行政監督權，法律賦予的扣留封存權、請求司法公安機關協助權等相應職權也就不能享有。同時，高校的教職員工既不屬于公務員也不屬于國家機關任命的其他人員。這樣也造成現有監察法律不適用事業單位、企業及社會團體，高校一般無法參照監察法律法規執行。這就造成了在實際工作中，高校監督機構在開展監督執法時基本是以上級文件、通知及部門規章作為執法處罰的依據。

二、紀檢監察機關獨立性和權威性不足

（一）雙重領導削弱了紀檢監察機關的獨立性

多年的實踐證明，高校紀檢監察機關盡管在加強黨風廉政建設，維護黨的紀律方面做了很大努力，但是現行的領導模式在客觀上造成紀檢監察機關在監督中難以發揮應有的作用。在雙重領導模式中，高等院校的相關紀檢和監察機構不僅要服從并接受上級部門的直接領導，同時還要服從并接受來自校內同級黨委以及行政的領導，這就是我們所說的雙重領導。這里“領導”的含義有二：

一是紀檢監察機關需要服從同級黨委的領導，按照黨委的部署進行工作。紀委行使辦信辦案、紀律處分等職權時，必須事先報告同級黨委批準后方可開展工作。

二是紀檢機關的主要負責同志由同級黨委提名，經上級機關同意后任命。高校紀委書記是由上級黨委組織部門和紀委提名和任命，但是日常工作中都是要在同級黨委的領導下行使職權。高校紀檢監察機關開展專項檢查、紀律處分等工作必須先征得學校黨委會或校長辦公會同意后方可進行。高校紀檢監察機關在人、財、物權分配上都受制于同級黨委，缺乏應有的獨立性。

（二）高校紀檢監察機關缺乏應有權威

實際工作中，高校紀委書記的工作分工都是由黨委和行政決定，其工作分工也含有大量與監督無關的內容。有的高校紀委書記甚至分管了新校區建設、財務、創作科研等工作。黨政領導班子研究討論有些重大問題時，紀委書記提出合理合法的不同意見，但是按照“一把手”負責的民主集中制原則，黨政領導擁有最終決定權，紀委書記在集體決策時基本只有參會和舉手同意的權力，這使紀委反而成為了不少人宣稱決策程序合法、合理的“擋箭牌”。因紀檢監察合署辦公，很多高校紀委副書記一般兼任監察處處長。紀檢監察部門的科級以下人員更是由學校內部選拔配備。高校紀檢監察機關的辦公場所、干部提拔、工作調動、年終考核、人員與經費保障等諸多方面，更要受到學校黨政領導甚至其他職能部門的支配。這樣的領導模式容易造成紀檢監察機關對黨政“一把手”和同級黨委的監督不到位。

（三）紀檢監察機關機構設置不合理

目前國內部分高校還沒有建立完善的紀檢監察機構。根據對重慶、云南48所高等學校問卷調查統計，設立專門紀檢監察機構的高校有43所，紀委監察合署辦公的高校有25所，紀委監察處與審計處合署辦公的高校有15所，還有3所監察處與審計處合署辦公。在沒有專門紀檢監察機構的5所高校居然是由黨政辦、組織部、人事處等部門來代替履行監督檢查職能。雖然紀檢與監察在監督對象存在較大重合，但是因法律規定與職能劃分決定了監督對象、監督內容、監督依據還是有很大區別的。理論上高校監察機構作為行政機構是學校內設的部門，應在校長領導下獨立開展校內監察工作，但是在多數高校，監察機構因與紀委合署辦公而成為黨群部門之一。

三、紀檢監察隊伍建設滯后，綜合保障不力

（一）高校紀檢監察干部人員編制少，領導干部配備參差不齊

為加強和改進紀檢監察機關隊伍建設，中紀委、監察局在2010年就下發《關于進一步加強和改進紀檢監察干部隊伍建設的若干意見》。如中共重慶市紀委、中共重慶市教育紀工委根據《意見》，出臺了《關于加強高校紀檢監察機構和隊伍建設的意見》。文件明確規定，一般規模的市屬本科院校專職紀檢監察干部人數為5-8人，規模較大的為8-12人，但目前絕大多數高校紀檢監察干部一直就沒有足額配備。重慶各高校紀檢監督干部的配置數量差異巨大，人數最多的學校有11人，人數最少的只有2人，絕大多數高校的干部配置保持在3-5人之間。一般來說本科院校紀檢監督干部配備人數多于高職院校，規模大的高校干部人數多于規模小的高校。某些高校連紀委書記都沒有配置，而是由其他黨政領導兼任。即使配備了紀委書記的高校也出于多種考慮，把一些與監督無關的工作交由紀委書記分管，造成監督力量精力分散、職位虛化。

（二）紀檢監察干部隊伍結構不合理，專業人才匱乏

高校紀檢監察隊伍中的具有紀檢監察工作經驗的人員結構呈金字塔型分布，專職干部工作年限也不夠合理。高校紀檢監察隊伍結構呈現“三多、一少”的特點，即從事紀檢監察工作不足5年的人員多，40歲以上的人員多，非正式人員多，紀檢監察從業經驗豐富的人員少。同時，紀檢監察隊伍的知識結構不盡合理。監督工作是一項涉及面廣，政策性、制度性強的工作，其涵蓋了法律、經濟、管理等多個專業領域。因此紀檢監察干部不僅要熟悉黨的政策、決議、條例、文件，還要熟悉許多與高校相關的法律、財會、審計等多門類專業知識。但實際情況是紀檢監察干部中具有法律、財會、審計專業教育背景的干部只占總人數的很小比例，學歷層次結構也以本科為主，碩士及以上較少。此外，因人事管理等方面的特殊原因，高校紀檢監察部門還以人事代理、勞務派遣等形式聘用了一定數量的合同制和臨時性工作人員充實在基層紀檢監察工作一線。

（三）綜合保障不力

在辦公條件方面，紀檢監察部門的工作人員經常擁擠到一個辦公室辦公，實行紀委、監察、審計合署辦公的高校更是將所有工作人員集中在一起辦公，遇到信訪舉報及案件調查時連專門場所都沒有。有時甚至連網絡、電腦、電話、傳真機、復印機等辦公設備都無法足額配備。在經費保障方面，根據事業單位績效工作改革方案規定，紀檢監察部門是基本沒有專門經費用于發放補助開支。監督部門進行監督的費用開支一般都是由被監督部門承擔。這也就形成了一個高校監督的一個怪象——監督部門對被監督部門進行監督，而被監督部門為監督部門承擔補助費用。這也促使很多紀檢監察干部熱衷于各種“監督”，但是這種監督結果的有效性和公正性自然容易引起公眾的質疑。

制度經濟學認為制度決定行為，因為對于現實世界中的人而言，個體是在法律、法規、規章等制度所限定的多維空間中活動的，因此遏制違法違規的關鍵是制度。制度的完善程度不僅決定了違法的受懲成本，也直接增加了直接成本。黨紀國法越嚴格，邊際成本越高，那干部犯錯的可能性就越低。在超常規發展的高校經歷著由原有計劃經濟向市場經濟體制的轉型，伴隨自身體制改革的過程中，陳舊的制度沒有及時修訂或退出，致使內部權力沒有得到嚴密規范和有效約束。制度設計缺少前瞻性和科學性，影響了制度的效力，給不法分子提供了可趁之機。因此，我們應該從紀檢監察制度實際存在的問題出發，加強制度建設，從而遏制教育領域的腐敗之風。

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