地方債務風險要“控”更要“防”

葛豐

國務院辦公廳近日發(fā)布《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》），對可能會出現的地方政府性債務風險應急處置作出總體部署和系統安排。

《預案》的出臺有利于提高地方政府動態(tài)監(jiān)測、實時預警債務風險的能力。在此基礎上，《預案》還對眾多關于地方政府性債務問題長期存在的模糊認識，給出了相當明確的表態(tài)，例如新預算法實施后，融資平臺公司舉借的債務依法不屬于政府債務，地方政府不承擔償還責任；再如，如果發(fā)生地方政府性債務風險事件，中央實行不救助原則，并將對有關責任人追究問責，等等。

風險管理既要事后“控”，更要事前“防”，而地方政府性債務風險的源頭，主要就是說不清道不明的“剛性兌付”迷思。比如，鑒于融資平臺貸款事態(tài)嚴重，2013年底召開的中央經濟工作會議就已明確提出，“加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序”。其后，國務院2014年9月份印發(fā)的43號文，以及財政部出臺的地方政府債務限額管理等系列文件，均反復強調政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，要切實做到“誰借誰還、風險自擔”。

但是融資平臺仍然可輕易通過各種渠道大舉借債。資料顯示，2015年以來，僅公開可統計的融資平臺發(fā)行城投債就超過3700只，余額超過3.7萬億元（截至今年10月底）。同時，相比這種總量擴張更有違審慎性原則的是結構性偏差，地方政府性債務擴張中存在很明顯的逆向選擇現象，即越是財政吃緊的欠發(fā)達地區(qū)，舉債的沖動就越是強烈，樂意擔負的利率也就越高，而金融機構受高回報誘惑就越是趨之若鶩。

這類顯然有違中央意圖的債務擴張，一定程度上是金融機構與地方政府的“合謀”。“合謀”之所以達成，無非是前者想當然地認為政府會對債務“兜底”，而后者不僅樂見（甚至助推）金融機構如此假想，而且也認為上級財政（乃至中央財政）會對本級財政“兜底”。

倘若進一步追根溯源，上述顯然非理性的“剛性兌付”迷思，又有著較為久遠的歷史淵源與較為肥沃的現實土壤。有研究表明，國有銀行股改前形成的不良貸款中，大約90%可直接或間接歸咎于非市場因素，而其后不止一次的“花錢買機制”雖然勢在必行，但也確實在一定程度上給了冒險者自以為是的憑恃。

所以說，要切實防范地方政府性債務風險，就要打破較普遍存在的“剛性兌付”迷思，而要打破較普遍存在的“剛性兌付”迷思，就要從強化制度剛性入手，給予市場主體（包括地方政府）明確無誤的政策與法律信號，迫使其形成合乎市場理性的預期。

由是觀之，《預案》的出臺切中肯綮。接下來，但望其在正確的方向上不忘初衷，執(zhí)行到底。