對莒縣農村宅基地管理情況的調查報告

殷寶湘

（莒縣國土資源局，山東 日照 276500）

對莒縣農村宅基地管理情況的調查報告

殷寶湘

（莒縣國土資源局，山東 日照 276500）

該文通過調研，對當前農村宅基地管理制度進行了深刻思考，并提出了有益的工作探索和建議。

莒縣；宅基地；調查報告

2008年秋，莒縣浮來山鎮韓某村劃批了110宗宅基地，其中34宗被部分群眾哄搶，在處理該問題的過程中，當前農村宅基地管理方面存在的一些問題，帶給了我們許多思考和啟示。

1 農村宅基地制度的思考

1.1 “一戶一宅”制度的思考

當前，莒縣農村普遍存在著因“建新不拆舊”、正常的債權房屋交易、繼承、接受贈與等方式取得了多宗宅基地的現象。現行《土地管理法》對“建新不拆舊”行為沒有做出具體的處罰措施，也沒有明確執行的主體。而當村民房屋是基于合法的方式取得的時候，合法的手段卻導致了“一戶多宅”違法的結果，這是帶給我們的思考與困惑之一。

1.2 農村宅基地使用權流轉的思考

當前，農村宅基地是對農民利益的一種保障和福利。改革開放以來，因土地征收和征用過程中產生的諸多矛盾，已越來越尖銳，農村宅基地流轉一旦“開禁”，將引發許多農村不安定因素，今后應當完善宅基地使用權，漸進式地允許宅基地使用權流轉。

1.3 農村宅基地農用地轉用問題的思考

《土地管理法》明確規定：農村村民住宅用地，涉及占用農用地的，應辦理農用地轉用審批手續。莒縣每年新增20歲以上符合宅基地申請條件的男性青年為6500人左右，全縣每年需安排新增宅基地用地指標為2000畝左右。但自2013年至今，省市安排給莒縣的建設用地指標分別為375畝、365畝、380畝，這樣即使把每年省市安排的用地指標全部用于農村宅基地也是杯水車薪。

2 存在的問題

2.1 “空心村”形成，土地閑置浪費

“空心村”形成的原因，首先是宅基地私有觀念和建房習慣的改變。當前，很多村民存在著“能占就占、不占白不占”的心理，而群眾在建設過程中重新房建設、輕舊宅改造，加之村鎮規劃管理的滯后及不科學，造成了新宅基占地量大、布局散亂，形成了“空心村”。其次是農村宅基地本為集體所有，村民只擁有其使用權，但有的村民離開該集體后，本應由集體收回的宅基地卻因為房屋的存在而無法收回，這樣造成了城鎮用地增加，而農村建設用地卻不減少的狀況。第三是農村宅基地管理制度的不完善及監管手段的低效。當前，法律層面對閑置宅基地缺乏相應政策，同時由于管理不嚴、執法力度乏力，對一些違法用地存在以罰代拆、一罰了之的現象，給制止違法占地帶來了不利影響。

2.2 縣、鄉、村宅基地管理錯位、缺位、失位

農村宅基地管理的錯位、缺位和失位問題，原因首先是現行法律法規未賦予主管部門強制執法手段。很多宅基地違法案件，即使做出了拆除非法建筑物恢復土地原狀的處罰決定，但執行起來卻相當困難。其次是法律體系不完善，與執法實踐不配套、難操作。《土地管理法》第七十六條規定：“對擅自將農用地改為建設用地的，沒收在非法占用的土地上的建筑物和其他設施”，但如何實施沒收？沒收后如何處置？都是實踐中難操作的問題。第三是地方行政干預導致執法“人情化”。發現違法建房時，往往礙于情面或迫于壓力，有時睜只眼閉只眼。第四是由于種種原因，基層土地管理部門執法偏軟，罰款了事的現象較多，近幾年更陷入了罰不能罰，拆又拆不了的尷尬境地。第五是對土地違法中的干部責任追究缺乏有力法律支持，致使鎮、村干部在土地違法問題上相互包庇、縱容，從而使土地違法行為得不到嚴厲懲處。第六是當地政府在調處農村宅基地糾紛中作用明顯失位，存在著依賴國土資源部門的心理，怕作為和不作為問題突出。

3 對策及建議

3.1 完善農村宅基地法律體系，提高依法管理水平

當前農村宅基地退出機制，補償機制等問題還未在法律層面規定下來，這樣就必須完善農村宅基地法律體系。要明確收回閑置宅基地是人民政府及國土資源部門的重要行政行為，明確基層國土資源部門為收回宅基使用權的執行主體；要制定收回補償辦法，對建新不拆舊及符合被收回條件拒不配合收回的村民，規定出制裁措施；對超面積建房的要建立強制退還機制；要建立土地違法行為的懲處責任追究機制，等等。

3.2 建立規范的農村宅基地市場，鼓勵依法合理流轉

農村宅基地流轉體現了合理利用土地的要求，有利于集約利用土地資源。要建立政府管理下的農村宅基地市場，允許村民對其依法取得的宅基地逐步在一定條件和范圍內流轉，要明確禁止買受人擅自將宅基地改變為商業用地。

3.3 積極調整村莊結構，加快農村社區建設步伐

目前農村居民點分布散、規模小、生活基礎設施缺乏，要堅持和把握“尊重群眾意愿、規范建設行為”、“試點先行、科學規劃”等原則不斷調整村莊結構，加快農村社區建設力度和步伐，提高土地利用率。

3.4 實行宅基地有償使用制度

要引入市場經濟機制，實行農村宅基地有償使用制度，消除群眾“不占白不占”的心理心態，有效遏制多占、亂占、搶占、“一戶多宅”等土地浪費現象，調動村集體管理宅基地的積極性，為新農村建設籌集資金。

3.5 積極探索推行宅基地置換制度

農村宅基地置換，就是在堅持依法、自愿、有償的前提下，村集體通過整合、盤活宅基地獲取建設用地指標，政府對建設用地指標進行有償調劑獲得發展空間的制度。具體實踐中，應做到“政府主導，科學謀劃”、“村民自愿，強化領導”、“發揚民意，統一管理”等工作。

3.6 賦予執法人員強制執法的手段

當前，雖然《土地管理法》規定了執法監察人員可行使的一些權力，但沒有對行使這些權力作出具有強制力的保障規定，因而非常需要法律賦予有效的執法手段，把非法占地行為制止在萌芽。具體執法實踐中，不僅要以事實為依據，以法律為準繩，更要以落實為關鍵。要切實做到執法必嚴，違法必究，嚴格履行職責，正確行使手中的權力，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”。

10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.20.096

殷寶湘（1968-），男，山東沂南人，助工，主要從事國土資源管理工作。