論集體建設用地使用權的用益物權屬性

高偉豐

摘 要：從物權分類的角度，建設用地使用權歸入到用益物權的范疇，自然具備用益物權的屬性，但是《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第一百五十一條規定：“集體所有的土地作為建設用地使用的應當依照土地管理法等法律規定辦理。”這就使得集體所有土地作為建設用地時是否具有用益物權屬性的法律依據產生了歧義，為求梳理其中法律關系，闡明法律概念，明析其法律地位，做此文簡要討論。

關鍵詞：集體所有的土地；用益物權；屬性

一、建設用地使用權歸入用益物權范疇的原因分析

根據《物權法》第135條的規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。”從法條可以看出這里指的是國家所有的土地，自然包括集體所有的土地。《民法通則》第80條第一款：“國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務。”從《民法通則》規定來看，國家所有的土地可以依法交給集體所有制單位使用，而這部分土地通常指村集體所有的土地，即集體建設用地使用權使用、收益。

《物權法》第117條規定“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有使用和收益的權利。”可見用益物權屬于直接支配他人之物的權利，所謂直接支配，“系指物權人得依自己的意思享受物之利益，無待他人之介入”。且用益物權是在所有權的基礎上派生出的一種不完全物權，因其不完全性又稱為限定物權， 而建設用地使用權與用益物權具有相同的特點，亦即為建設用地使用權人也是在他人所有權的基礎上派生出的一種物權，同樣具有不完全性。

根據《物權法》第120條規定：“所有權人不得干涉用益物權人行使權利”。說明用益物權人具有排除所有權人干涉自己使用、收益的權利，其在法律規定與合同約定的范圍內享受充分的自主權。又《物權法》第121條規定：“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條規定獲得救濟。”可見當用益物權人之權利被他人侵犯時有獲得法律救濟的權利。再看建設用地使用權。建設用地使用權人依法可以對自己享受的建設用地進行處分，根據《物權法》第143條的規定：“建設用地使用權人有權將建設用地使用權進行轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規定的除外。”因為建設用地使用權的取得往往是有償取得，其享有處分權是一般原則，而另有規定則是例外。可以看到用益物權并沒有規定權利行使的具體方式，而是規定排除他人干涉自己合法行使權利的救濟，所以其自然涵蓋了所有侵犯其行使權利的方式，在這個角度而言，建設用地使用權的權利行使方式必然為用益物權所包含。所以不難看出，建設用地使用權在整體上具備用益物權的屬性。

二、集體建設用地使用權與用益物權的法律關系

物權法在其第一百五十一條的規定中指出了：“集體所有的土地作為建設用地的應當依照土地管理法等法律規定辦理。”《物權法》第151條的立法理由是：對集體建設用地使用權的流轉作出立法規定的時機還不成熟，故只能作出原則性規定，為將來的土地改革留下空間。究其原因在于集體所有的土地不同于國家所有的土地，其使用受到嚴格的限制，根源就在于我國的基本國情，由于我國是農業大國，農民人口占全國人口的70%左右，就目前來說我國仍然是一個農業大國，對耕地的保護，集體土地的使用限制有著嚴格的要求。自古就有“民以食為天，國以民為本”的淵源，所以在三農問題上，對農民的集體所有的土地的法律保護就顯得尤為重要。《物權法》在立法時對集體建設用地使用權是否應由物權法來調整進行了規避，采取了引用土地管理法等法律規定，實際上并沒有真正理清集體所有的土地作為建設用地時，權利人取得權利是否具有物權法上的用益物權屬性，由于其產生的法律依據并非《物權法》，而是依照土地管理法等法律規定辦理，這就使得物權法上的集體建設用地使用權不適用物權法的規定，而是適用其他法律。根據《土地管理法》第11條第2款規定：“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。”第60條第1款及第61條規定：“農民集體經濟組織使用鄉（鎮）的集體土地進行營利活動以及用于鄉（鎮）村公共基礎設施，公益事業建設的應當經有權政府部門批準，其中涉及農用地的，依照本法第四十四條規定辦理。”從《土地管理法》的規定可以看出集體建設用地使用權在符合一條件時仍然可以進行占有、使用和收益，這就是說明其與用益物權在功能上具有一致性。

三、集體建設用地使用權為用益物權之意義

雖然在《物權法》立法過程中，立法者出于當時的立法條件以及我國的國情等多方面的考慮，未能將集體建設用地使用權納入物權法的約束范圍之內，而引用其它規范，但這并不影響其作為物權所具有的特點。在實踐中，集體建設用地使用權啟到了調節集體經濟組織成員正常經濟活動的作用。在2015年的中共中央、國務院印發的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》中提到了要圍繞好“三農”工作，加強農村法治建設的問題。

就目前而言，國家雖未對集體建設用地使用權進行詳細規定，也未納入物權法范圍，但是可以預見的是，隨著社會法治事業的發展，立法者終會根據國家的發展情況制定出保護農村集體組織的更為完善的法律，對于行文中的集體建設用地使用權的用益物權屬性討論，其法律依據僅討論至此，借此文拋磚引玉，以期對其他學者的研究希望能夠有所裨益。

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