從立法學(xué)視野談行政指導(dǎo)納入受案范圍的必要性

丁瑤

摘 要：在我國，行政指導(dǎo)不屬于具體行政行為，它不是《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。這一法律規(guī)定與立法目的和立法原則背道而馳，同時也不符合信賴保護這一行政法基本原則。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)完善有關(guān)行政指導(dǎo)的立法，將行政指導(dǎo)納入行政訴訟的受案范圍，接受司法審查。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)；受案范圍；信賴保護

一、行政指導(dǎo)未納入行政訴訟受案范圍

《行政訴訟法》第十二條和第十三條分別規(guī)定了我國行政訴訟的受案范圍，按照法律規(guī)定，行政指導(dǎo)是事實行為，不具有強制性與可訴性。這樣一來，行政相對人因行政指導(dǎo)行為與行政機關(guān)發(fā)生糾紛后，行政相對人就喪失了最終的救濟途徑。一旦行政機關(guān)的行政指導(dǎo)行為對行政相對人的合法權(quán)益造成了損害，行政相對人無法將行政機關(guān)作為被告提起行政訴訟。在行政指導(dǎo)行為有可能對公民的權(quán)利義務(wù)造成實質(zhì)性影響的情況下，《行政訴訟法》的這一規(guī)定明顯損害了公民尋求法律救濟的權(quán)利。

二、立法的合法性與合理性

《立法法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”該規(guī)定明確了立法的目的。而《行政訴訟法》未將行政指導(dǎo)納入受案范圍，沒有發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。由于行政指導(dǎo)不是具體的行政行為，意味著公民根據(jù)政府的規(guī)勸而實施的相關(guān)活動所造成的財產(chǎn)、精神損失，也就不能提起國家賠償。“一些行政指導(dǎo)行為（例如屬于廣義行政指導(dǎo)形式的指導(dǎo)性計劃）及其保障措施在實踐中往往被操作成了指令（命令）行為和強制措施，侵害了行政相對人的行為選擇權(quán)與合法利益，致使出現(xiàn)行政相對人‘盼望行政指導(dǎo)又害怕行政指導(dǎo)的現(xiàn)象。”因而《行政訴訟法》受案范圍的相關(guān)規(guī)定違背了立法目的，超出了權(quán)力機關(guān)的授權(quán)范圍，其合法性值得商榷。

我國《立法法》第六條之規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。”行政指導(dǎo)不可訴弱化了公民和其他組織的權(quán)利，而行政機關(guān)的行政行為卻未能接受司法審查，減輕了國家機關(guān)的責(zé)任。現(xiàn)行有效的法律限制公民對行政指導(dǎo)提起行政訴訟，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟科學(xué)文化的發(fā)展，同時也阻礙了我國建設(shè)服務(wù)型政府的進程。“由于行政指導(dǎo)透明度不夠，救濟性差等功能缺陷極易導(dǎo)致腐敗， 有使‘法治空洞化的危險”。行政指導(dǎo)不是行政訴訟的受案范圍這一法律規(guī)定違反了立法原則，不具有合理性。

信賴保護是行政法的基本原則之一，它要求行政機關(guān)不得隨意更改或撤銷行政行為，依法變更或撤銷的，由此給行政相對人帶來損害的，應(yīng)當(dāng)依法給予補償。行政機關(guān)必須遵守信用，行政相對人基于對行政權(quán)力的信賴，而遵從了行政指導(dǎo)，如果遭受損失，國家應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。《行政訴訟法》的受案范圍規(guī)定，將行政指導(dǎo)剔除在外，客觀上違背了行政法的基本原則，使行政相對人喪失了對行政機關(guān)的信任，背離了合法行政、合理行政的發(fā)展方向。

三、我國行政指導(dǎo)存在的問題

盡管行政行為不具有強制性，行政相對人可以自愿選擇是否接受，但是行政相對人一旦接受建議和規(guī)勸，并不影響行政指導(dǎo)給行政相對人的財產(chǎn)權(quán)益帶來的損害。由于我國目前“官本位”思想的傳統(tǒng)意識還很強烈，行政主體的強制性權(quán)利思維還存在，行政機關(guān)的行政指導(dǎo)行為具有公權(quán)力背景，以致公民有充分的理由相信行政指導(dǎo)，這其中也有長期以來公權(quán)力對公民形成的事實上的壓力。因此，當(dāng)行政相對人找到行政機關(guān)請求賠償時，會被以該行政指導(dǎo)行為沒有強制性，是取得相對人同意接受為理由拒絕，相對人轉(zhuǎn)而尋求法院幫助時，法院會以《行政訴訟法》的受案范圍相關(guān)規(guī)定，駁回相對人的訴訟請求。“當(dāng)事人之所以陷入救濟無門的尷尬境地，一方面源于理論上對行政指導(dǎo)行為界定的局限性，另一方面來源于我國的行政賠償制度本身的缺陷。”

實踐中，行政指導(dǎo)異化為行政命令，借行政指導(dǎo)之名行行政命令之實，比如，在我國農(nóng)村，政府提倡農(nóng)民種植某種農(nóng)作物，農(nóng)民一旦不配合，就強行產(chǎn)出土地上的原農(nóng)作物或者告訴農(nóng)民來年的種子補貼等就不再發(fā)放。或者公民不配合行政機關(guān)的行政指導(dǎo)時，行政機關(guān)會將公民的姓名等予以公布，對該公民形成一種輿論上的壓力，受到周圍人的指指點點。當(dāng)行政機關(guān)采取上述措施甚至更為隱晦的做法時，我們不能以行政處罰或行政強制措施來定性行政機關(guān)的行為，故行政機關(guān)就會通過法律的漏洞，逃避應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，逃避對行政相對人的賠償。

四、行政指導(dǎo)納入行政訴訟受案范圍的必要性

我國很多學(xué)者主張將行政指導(dǎo)納入行政訴訟的受案范圍，學(xué)界已經(jīng)達成了共識。行政指導(dǎo)行為不具有強制性，但并不影響行政機關(guān)的行政目的，行政機關(guān)為了實現(xiàn)這一目的，所采取的是否是強制性措施已經(jīng)不重要了，重要的是它所采取的措施是否給行政相對人帶來了損害，行政相對人能否由此得到賠償。隨著公民權(quán)利意識的不斷提高，民主法治不斷發(fā)展，行政機關(guān)行使公權(quán)力與行政相對人接受政府的指導(dǎo)引起的一系列問題，已經(jīng)不能再回避。在行政相對人因行政指導(dǎo)利益受到損害的情況下，能夠?qū)で蠓傻木葷惋@得尤為重要。我國《行政訴訟法》的受案范圍過于狹窄，與我國如今法律不斷完善的現(xiàn)狀已不匹配。有權(quán)力的人極易濫用權(quán)力，行政指導(dǎo)實質(zhì)上具有公權(quán)力的限制，因此需要受到法律的限制，接受司法審查。倘若忽略了行政指導(dǎo)帶有自由裁量權(quán)的這一屬性，不僅導(dǎo)致行政機關(guān)濫用權(quán)利，還會使行政相對人失去法律救濟的途徑。有損害必然要有相應(yīng)的救濟，這符合我國法治發(fā)展的本質(zhì)要求。

基于上述理由，將行政指導(dǎo)納入行政訴訟受案范圍，無論是對行政相對人的救濟還是完善我國行政法律都有重要意義，

參考文獻：

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