為黨委、政府重大決策提供法制保障存在的問題

留紅光

為黨委、政府重大決策提供法制保障存在的問題

留紅光

近幾年來，甌海區在重大決策科學化、民主化、法制化方面做了不少努力，取得了很大的成績，社會各界都給予了充分的肯定。但需要一個逐步完善的過程，還有一些方面需要改進和提高。

職能 民主 機制

一、“謀”“斷”合一，范圍界定欠缺

理論上，決策者的主要職責是“斷”，而不是“謀”。由于權力沒有分解，“謀”“斷”不分，決策者既能決策又能執行，還能監督，可能導致決策權力濫用。目前，在重大決策實踐中，各級領導都認真按照民主決策有關要求來執行，但由于歷史慣性和體制方面的原因，或多或少帶有一點“人治”色彩，在個別重大決策上可能有經驗決策的思想影響，還可能夾雜一些個人的主觀因素。近幾年來，中央政府機關采用了咨詢集體的做法，已經建立起這樣一批機構，如國務院有國務院經濟技術發展中心、國務院國際問題研究中心、國務院經濟法規研究中心，以及國家科委有科學技術促進發展中心等。地方政府則主要是各級政府政策研究室，以及委托高校和科技機構做一些咨詢工作。這種體制背景下，層級越往低，咨詢集體職能越弱化，到了縣（市、區）級基本上是“自拉自唱”。經調查發現，全國絕大多數縣（市、區）普遍存在以下現象：一是黨委辦公室雖下設黨委政策研究室，但實際上大多沒有真正履行政策研究的職責，也未很好地發揮重大決策咨詢的功能；二是政府雖然設有法制辦，但主要行使規范性文件的審查和法律咨詢功能，沒有政策研究和重大決策咨詢職能；三是縣（市、區）級發改局雖有政策研究功能，重大決策團職能不明顯。特別指出的是，縣（市、區）級未設立第三方專業咨詢機構。

二、“議”與“行”不分，職能定位欠缺

從體制關系上講，黨委決策構成了政府決策的依據和基礎。而從程序上看，黨委決策和政府決策的規定基本相似。現行“議行合一”的黨委、政府體制，黨委和政府既是決策機關，又是執行機關。特別是黨委既管決策又管執行，同時黨內監督機關也在其領導之下，同體監督效果有限，從決策到執行、監督一竿子插到底，重大決策也自然難以科學化。

職位分類應以“事”為中心，與職務分類相對應的是以“人”為中心的品位分類。按理，黨委和政府應當盡量以職位分類為基礎進行人事管理，可現實是各地各部門大都以“人”為中心的按品位分類進行管理。在這樣的背景下，部分負責人和經辦人員對“事”不專業，從而影響了重大決策的執行和監督。職位分類不扎實，同時又缺乏責任追究，不僅造成決策責任制難以建立和完善，還導致機構重疊，辦事效率低，必然影響重大決策。目前不少地方反映：“有些人在干，有些人在看，有些人在玩”。所以，一些重大決策會有“上熱下冷”中阻梗的怪事，常常有“黨政領導高度重視、部門領導答應辦理、辦事人員頂著不辦”的現象出現。比如近幾年來，全國各地緊隨中央審批制度的改革步伐，成效顯著，但仍有個別地方、個別部門和個別干部玩“上有政策，下有對策”的把戲，以致執行走樣，“門難進、臉難看、事難辦”變成了“門好進、臉好看、事照樣難辦”。甚至有個別部門辦事人員以“條”的法規制約“塊”的重大決策執行，動輒法規不許，滿口法律風險，并以此為由推責、設阻。2015年以來，溫州各縣（市、區）加大改革力度，推行“四單一網”管理，試圖打破“條”“塊”藩籬，但是沒有頂層設計，改革始終如逆水行舟，稍有不慎就會迅速退到起點。

三、“行”與“果”缺聯，民主決策欠缺

（一）缺乏核心決策咨詢機構

黨委在多元決策中發揮著核心領導作用，政府行政首長擁有一定的政治、經濟、文化、教育等重大事項的決策權。由于歷史慣性以及制度設計等原因，黨委、政府在體制內決策缺失核心、權威的決策咨詢機構，使得黨委、政府的決策往往帶有比較濃厚的長官意志色彩，缺乏專家和公眾意見。

（二）評估機構形同虛設

盡管不少地方規定了重大決策事項社會穩定風險評估機構，但在重大決策中又未啟用評估機構，就算啟用了評估機構也僅僅是走走程序罷了，或者評估機構人員不專業等，未發揮應有的作用。

（三）公眾參與決策渠道有限

公眾是重大決策不可或缺的參與決策主體，而在體制外決策體系中，社會公眾參與的渠道和路徑非常有限。一是黨委、政府與公眾之間信息不對稱。信息公開和決策公示制度還遠未得到全面貫徹和落實，公眾也因歷史原因未對重大決策表示高度關注，而一旦決策失誤，公眾指責的聲浪又很大。二是公眾訴求表達渠道狹窄。社情民意反映、專家咨詢、社會公示以及社會聽證沒有形成常態機制，民意表達不暢導致公眾對重大決策的不理解、不認同和不支持。例如，某市2015年中考招生政策出臺時，由于沒有做過風險評估，實施過程中民辦學校的分數線公布在前，公辦學校的分數線公布滯后，并且出現民辦學校分數線高于公辦學校，從而導致學生家長到政府、教育局鬧訪。三是官民互動和溝通的網絡渠道不暢。黨政網站、黨政微博以及黨政微信沒有得到有效的利用，很多人不上網或者不會上網，嚴重阻礙了上情下達和下情上傳。

四、“機”與“制”脫節，長效機制欠缺

（一）利益傾向部門化

近年來，部門利益和地方利益有強化發展的趨勢。這種黨政部門的決策常帶有某種指向性，看似公正公允，實際上隱含著“部門利益優先”的原則，傾向于強化各自的利益，導致“黨政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法定化”的怪現象。

（二）專家論證過場化

專家咨詢論證已經成為科學民主決策的一個基本環節。但現在的專家咨詢論證越來越成為形式主義，往往存在“領導先下結論，然后專家論證”的情況。同時，有的重大決策涉及多個方面、多個領域，需要眾多專家咨詢論證，但咨詢論證邀請的專家不夠全面、不夠合理。此外，有些決策過程中的專家咨詢論證過于草率匆忙，缺乏事前溝通。決策缺乏專家客觀公正的咨詢論證，根本原因在于咨詢論證缺乏獨立性問題：現有的咨詢論證研究機構作為“思想庫”“智囊團”，獨立性不夠，依附于一定的政治權力；缺乏獨立的民間咨詢機構；從各方邀請來參加決策咨詢的專家，由于種種因素制約，也缺乏獨立性。

（三）公示和聽證形式化

決策涉及人民群眾利益的重大事項，必須實行公示和聽證制度，這是當前公眾參加科學民主重大決策的重要制度。很多地方重大決策雖然已經采用了公示和聽證的方法，但大多流于形式。

（作者單位為甌海區政協）