中國環境經濟政策的問題及展望

延邊大學 姜 曼

中國環境經濟政策的問題及展望

延邊大學 姜 曼

為了保證我國經濟在“十三五”期間能夠穩定增長，并且能夠控制經濟發展中的環境問題，我國已經開始重視環境經濟政策的應用。但就目前狀況來看，由于種種原因，我國環境經濟政策的實施效果還不盡如人意。因此，本文的主要目的是確定當前我國環境經濟政策存在的問題，并且根據這些問題提出有效的解決策略。

環境經濟政策 “十三五規劃” 環保投入力度

所謂的環境經濟政策，實際上就是在符合市場經濟規律的基礎上，利用財政、價格、收費、保險等手段來影響市場主體的經濟行為。這是政府為了改善人與環境之間的關系制定的行為準則，以此來規范人們的經濟行為，實現經濟發展與環境保護兩者之間的和諧發展。環境經濟政策體系是由國家法律法規以及政府部門制定的相關法則共同組成的[1]。我國的環境財稅、價格、投融資政策相關制度發展較快，基本上形成了經濟環境制度體系，由此可見我國的環境經濟政策已經逐漸走向制度化。但是，在排污權交易、環境責任交易以及生態補償上的相關政策基本上還沒形成，很多都還在初級探索階段，所以我國需要加快建設完善的、具有中國特色的環境經濟政策體系。

1 國家環境政策工具的演變及環境經濟政策的類型

人類是在20世紀50年代末到70年代末這個時期中，才開始有了環境危機意識，才開始采用技術與命令的相結合的形式來治理環境污染問題。大約到20世紀70年代末到90年代初，又把環境問題作為經濟問題，進入到以經濟刺激和市場化工具為主的環境管理階段。直到20世紀90年代才把真正把環境與經濟兩者之間的共同發展當成是國家發展的主要目標，把環境問題真正融入到國家發展問題中[2]。

目前國際社會上對于環境經濟政策大概分為兩類。一類是基于福利經濟學的“庇古”類政策，也就是一些歐洲國家偏好的稅費型環境經濟政策，這主要是通過看得見的雙手，政府的干預來調節控制，比如環境稅費等的使用；另一類是基于新制度經濟學的“科斯”類政策，這類是美洲國家偏好的市場交易型環境經濟政策，這主要是通過看不見的手，通過市場機制自動調節。比如排污權交易政策等的使用。

2 “十二五”“十三五”期間經濟增長與資源投入的比較

下面的數據向我們展示了“十二五”和“十三五”期間對大氣、水、土地的利用與消耗以及GDP的產出情況。而中國若要保持經濟增速穩定，就需要以下這四項指標的投入達到一定的量，但與此同時，我們更要兼顧環境質量，因為這關系到在實現小康社會之時人民群眾的幸福感問題。

從表1中可以看出，“十三五”期間，中國經濟新增量的能源資源基礎約為473億噸二氧化碳排放，231億噸標準煤，32750億立方米的水資源，1.86萬 平方公里的新增建設用地，這些排放和消耗形成約4110195億元的GDP產出。從兩端的比較，其新增比例分別為14.53% 、18.67% 、5.84% 、3.71% ，而GDP的新增比例則為42.93% 。這就意味著中國要用更為有限的能源資源支撐經濟的持續穩定增長。而我國又要在“十三五”期間保持經濟增速在6.5% ～7%的水平，就需要以上這四項資源的總量排放達到一定的標準，那么這些能源的硬約束仍將繼續凸顯[3]。那么，我們既要保持經濟的穩定持續增長，又要控制使用能源及其所帶來的環境問題，環境經濟政策的制定就顯得尤為重要，因此，我們必須加快步伐建設完善的環境經濟政策體系。

表1 經濟增長與資源投入比較

3 目前環境經濟政策的主要問題

3.1 環保投入力度不夠

表2 我國環保投資總額以及占GDP比重

數據來源：“七五”和“八五”時期環保投資總額數據來源于《中國環境污染治理投資現狀與發展趨勢分析》(張坤民，孫慶榮)，其他數據都來源中國經濟與社會發展統計庫以及中國知網上學者的調查結果。

結合以往國際治理經驗可以看出，只要治理環境污染投資占GDP的比例達1%～1．5%時，表示環境惡化情況是在可控范圍；當比例在2%～3%時，表示環境治理已經取得一定成效。許多發達國家早在20世紀70年代就已經取得了一定環境治理成效，其中美國的環境保護投資已經占2%，日本達2%～3%，德國2.1% 。雖然當前中國在環保上的投資不斷增加，投資總額占國內生產總值(GDP)的比例也在逐步提高，但與發達國家相比差距還是相當明顯的(見表2)。

3.2 生態環境補償政策不完善

當前我國的生態補償基本上只實施了天然林保護、退耕還林、礦區植被恢復等項目，并且實施地區還相對較小。還有大多數提供生態服務產品的地區未享受到生態補償的待遇。還有很多生態服務是廉價使用，甚至是免費享受的，但是，這些破壞生態環境的企業并沒有主動承擔起生態破壞的補償責任。國際上生態補償普及度相當高，生態服務付費機制卻較完善[4]。盡管近年來多樣化的生態補償試點探索也在積極地開展，但總體上只是試點工作的初級階段，距離真正的貫徹實施還有很長的路要走，實施效果能達到什么水平就更難預料。例如在河南、河北、浙江等地開展了省市流域跨市縣水質生態環境補償試點的探索。在內蒙、江西、青海等典型地區開展了生態環境補償費、生態環境補償金政策試點[5]。

3.3 環境稅費征稅對象缺失

目前我國環境稅費政策主要存在兩點不足，其一資源稅收費標準過低，其二消費稅的征收范圍狹窄。以下將針對中國問題進行詳細闡述。我國針對焦煤資源、鉛鋅礦石等資源使用稅，在2007年都開始進行上調，但是在資源稅征收上我國基本上只局限于部分不可再生資源，征收對象相對較窄，導致全社會都認定這是為了調節級差而存在的，因此，在實際的政策實施過程中，基本上都沒有考慮到環境保護問題，資源的價格過于低廉，導致企業在開采使用過程中沒有考慮到提升資源利用效率問題，大肆開采不加以節約。同時，因為資源稅的稅收收入只有一小部分上交國家，大部分都歸地方自己支配，導致過度開發、過度浪費的現象出現，而政府并沒有進行控制，致使環境惡化的問題更加嚴重。

在我們的生活中會造成環境污染的產品多不勝數，但是在消費稅的征收上我國還只局限在五種消費產品。我們平常使用的一次性餐品、塑料袋、洗滌用品給環境帶來的污染都是不容忽視的。因此，在環境污染控制問題上，我國必須要從消費稅征收范圍擴大來進行控制。當前還存在一個較為嚴重的問題，即收費對象沒有及時調整，我國現有征收環境稅的對象主要是國有大中型企業，而隨著私企和股份制企業所占的比重越來越大，實施對象出現缺位，環境經濟政策缺乏協調性，出現各自為政、政出多門的現象。

3.4 排污權交易政策方面法律制度不完善

發達國家的排污權交易制度都是在確定總量排放的前提下進行的，而我國目前尚處于排污總量確定的初始階段。與此同時，有些地方由于單純地追求GDP的增長，對于企業增加排污量的情況總是睜一只眼閉一只眼。在排污權的分配中還存在不平衡現象，特別是新建以及已建企業之間的分配問題。制度不完善的問題導致已建的污染企業排污總量指標都是無償的，而新建設的企業卻

要為此付費[6]。當前我國針對這個問題還沒有完善的排污法律法規，所以要解決這個問題極其困難。

3.5 綠色金融政策實施困難

綠色金融政策包括綠色信貸，綠色保險等，但也存在著許多問題，綠色信貸自身建立就是為了避免污染企業的過度擴張，建立綠色資金通道。但是，大多數中小企業都采用民間融資與自籌的形式，導致綠色信貸無法得到發展。通俗地說，綠色保險就是眾多企業參保來化解少數企業的危機，但是，目前國內保險公司的承保能力還未得到大企業認可，如果投保企業的規模沒有建立起來，想要實現環境風險分擔就顯得相當困難。

4 對“十三五”期間環境經濟政策的展望

4.1 增加環保投資總額

在2015年舉行的第十六屆中國環博會上，環保部環境規劃院副院長吳舜澤就表示，當前已經正式開展企業環境保護“十三五”規劃編制工作。根據相關數據統計結果可以看出，目前我國在環保投入上每年基本上都達到1萬億元以上，在隨著十三五規劃編制工作的完成之后，預估每年的環保投入將達到兩萬億元左右，只要這個編制工作完成之后，將有約17萬億元的資金投入到環境保護領域，大概為“十二五”時期的6倍，該政策調整力度相當大。

4.2 提高環保資金的使用效率

為鞏固環境治理效果，改善生態環境質量，提高環境保護意識，環保局應同財政局聯合組成專項工作小組對企業的環保專項資金使用情況進行檢查，核對專項資金賬目，查看環保項目建設及污染防治設施運行情況，并應在現場指出項目污染治理和風險防范措施不足的地方，同時對其下達限期整改書。這對管好用好上級投入的環保專項治理資金，嚴把資金管理的各道關口起到積極的保證作用。

4.3 制定有中國特色的環境經濟政策

我們應意識到采取什么樣的環境經濟政策，以什么為主什么為輔，這應與我國國情相結合。而且應意識到環境經濟政策體系的建設應是一個動態、循環、持續改進的過程。我們應采取市場機制與政府控制相結合的政策，而且，環境經濟政策的制定應以中央為準，地方絕對不能違背中央的政策?？梢越梃b發到國家的寶貴經驗，但是不能照搬原本，畢竟每一個國家的國情不同，我國的人口眾多，土地面積廣等都是需要重點考慮的問題。

4.4 聽取社會各階層的意見

不同的環境利益觀也必然會導致不同的環境經濟政策，所以這就要求政府在制定政策的時候，要廣泛采取社會各界人士的意見，特別是相關政府機構、環境治理專家的意見要特別重視，當然也不能忽視社會普通大眾的意見。加大對公眾意識的培養，讓他們在實現個人利益最大化同時也實現社會公眾利益最大化。采取激勵政策來鼓勵各大企業參與到環境保護中，因為單純的直接管制會使企業喪失積極性，他們只要達到了國家的標準就不會再進行減排。而且在管理過程中容易出現腐敗現象，管制者容易被企業收買[7]。對于企業生產高污染的產品，我們還可以嚴控“一進一出”，所謂“一進”是指對生產者嚴控，采取行政處罰或高額罰款，讓企業不敢生產高污染產品，控制其進入市場。所謂“一出”是指對消費者購買高污染產品收取高額的稅收，讓消費者少買或不買這種產品，力爭做到無人消費，這樣高污染產品也就沒有銷路，企業自然就不會把時間浪費在無人購買的產品生產上。

4.5 加快試點工程的建設

對于環境經濟政策的試點推進，要做到盡快落實，從點到線，最后能到面的覆蓋，從個別省市的試點推行最后到全國范圍內的實施，這樣我們的環境才會有所改善。

[1] 趙際紅.試論我國環境經濟政策體系及其構建[J].經濟問題, 2009(5).

[2] 秦靜.中國環境政策工具研究[D].蘭州大學,2008.

[3] 俞海,張永亮,王勇.“十三五”中國經濟綠色增長線路圖[R].環境保護部環境與經濟政策研究中心,2014.

[4] 車環平.我國生態補償機制存在的問題及對策[J].重慶科技學院學報,2009(7).

[5] 國家環境經濟政策研究與試點項目[R].環境保護部環境規劃院,2010.

[6] 楊巧麗,謝春莉.中國環境經濟政策的現狀和建議[J].遼寧工程技術大學學報,2009(28).

[7] 李慧.我國環境經濟政策績效分析[J].生態經濟,2008(2).

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2096-0298(2016)09(c)-140-03