試析如何加強行政事業單位內部控制管理

孫明杰

摘要：文章分析了我國行政事業單位內部控制管理過程中存在的問題，并從一般性與特殊性著手分析了應如何健全我國行政事業單位內部控制管理。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 管理

一、前言

近年來我國行政事業單位為了切實提升公共服務的效率與效果，逐步轉變政府職能并進一步深化體制改革，體現了行政事業單位未來的發展方向。隨著行政事業單位信息披露的內容及程度日益受到社會民眾的關注，為切實提升其公共服務的執行效率，我國行政事業單位有必要加快建立健全其內部控制制度并嚴格執行，強化行政事業單位的風險控制能力并提升單位內部管理水平。自2014年1月1日財政部在全國范圍內實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，我國行政事業單位接受了一場全新的內部控制洗禮。良好的內部控制不僅是合理配置公共資源的必要前提，也在很大程度上影響著社會民眾對行政事業單位形象的定位，因而行政事業單位建立健全內部控制并加強實施對行政事業單位而言意義十分重大。

二、我國行政事業單位內部控制管理過程中存在的問題

完善內部控制管理是提升行政事業單位運營效率、效果的必要舉措，也是行政事業單位有效承擔公共受托責任的途徑之一。然而，鑒于我國行政事業單位內部控制理論及有關的實踐發展時間較短，其在內部控制的建設與管理過程中不可避免地存在一些問題。

（一）內部控制環境較為薄弱

行政事業單位員工普遍存在錯誤的運營觀念，他們誤認為行政事業單位是零風險運營，所有風險均由國家最后承擔，往往忽略了自身在提供社會服務的過程中可能面臨的各類風險。行政事業單位人員工作效率較為低下，缺乏競爭意識且故步自封，不甚明確的職責分工及繁雜的審批程序給社會民眾帶來了較大的困擾。單位會計基礎工作有待規范，會計信息質量低下，造成了民眾的不信任，助長了貪腐之風。部分單位大搞面子工程，耗時耗力，浪費了社會有效的資源，單位領導層綜合素養有待提升，使得行政事業單位缺乏公信力。

（二）內部控制活動有待進一步完善和落實

行政事業單位內部控制效率低下效果不佳的原因往往是其未能充分發揮內部控制中內部牽制之職能，內部控制活動往往流于形式。有的行政事業單位內部控制僅靠口頭傳達而未形成成文的內控制度，各崗位監督未落到實處。部分行政事業單位大額資金審批存在領導“一支筆”情況，在“三重一大”事項上未經有效認證及聯合審批，僅憑領導一人簽字即可通過，形式主義較為嚴重；有的單位財務與審計部門相互混淆，權責不清，內控監督不力。部分行政事業單位存在不相容崗位不相分離的情況，存在較為明顯的內部控制風險。有的行政事業單位存在國有資產流失的問題，無效利用國家撥款，資金使用效率低下，甚至公款私用，國有資產存在一定程度的流失。

（三）信息溝通渠道有待拓寬，技術有待提升

內部控制良好實施的基本前提是信息在行政事業單位內部的順暢溝通，信息能夠公開順暢地在單位流通在一定程度上決定了單位所面臨的風險水平。當前我國行政事業單位在信息溝通方面做得還不甚到位，如有的單位財務管理水平低下，財務混亂，重形式而輕實質，信息質量無法滿足管理層及領導層的決策需要。即使有的員工發現了單位運行過程中存在的問題并能夠提出合理化建議，卻因為缺少與領導層溝通的途徑使得信息無法及時準確地傳遞至有關領導層，有的領導也存在害怕員工提意見的情況，使得領導層在不了解單位真實運營情況及存在的風險的基礎上，往往做出不正確的決策。有的行政事業單位各部門間無法實現信息實時共享，溝通不積極不及時，由于存在可能的利益沖突而無法真正攜手共同應對單位難題，無法發揮內部控制的實際作用。大多數行政事業單位未設置信息安全維護人員，不利于保證單位信息的安全性，內部控制的防御功能有所減弱，信息溝通技術有待提升。

（四）內控監督力度有待加強

作為受托人，行政事業單位在公眾賦予的職能下提供社會服務，這是與企業存在的根本差別之處，也就決定了行政事業單位無法完全比照企業內部控制制度來制定并實施，行政事業單位在內控監督方面動力不足，各崗位權責利關系不明確不對等，由于缺少內控監督再加上信息不對稱使得行政事業單位很容易產生自身利益至上的不當思想。究其原因，還是單位領導層對內部審計的不重視直接導致了整個單位對內部監督的不重視，有的單位的內部審計部門不具備最基本的獨立性，一方面內審部門要改造監督職責，另一方面又要受制于行政統一調配，權威性和獨立性嚴重缺失，未能發揮監督實效。有的行政事業單位的內部紀檢監察部門官僚思想嚴重，重人情而輕監察，其監察效果可想而知。還有的單位僅依靠頻率較低的上級單位檢查或審計局抽查來進行監督，這很難保證內控監督的及時有效性。

三、我國行政事業單位內部控制管理的一般性與特殊性

（一）行政事業單位內部控制管理的一般性

無論是在環境、單位管理、組織結構還是在角色上，我國行政事業單位與一般企業都有著相同或相似之處，這也就決定了兩者在內部控制管理上也有著較大的共性，內部控制不僅是提升企業運營與發展效率效果的有效手段，也可以為行政事業單位所用，是實現單位組織目標的必經途徑。具體而言，我國行政事業單位完善內部控制管理可以在以下方面借鑒企業內部控制管理策略。

第一，積極創造優良的內部控制環境。行政事業單位實施內部控制的基本前提是創造良好的內部控制環境，而對企業員工的控制則是內控環境建設的核心部分，對員工的控制主要體現在能力的培訓、道德觀及價值觀的樹立以及誠信力的培養等。與企業相比，行政事業單位普遍存在員工工作的積極性不高、工作作風較為散漫等現象，其內部控制環境亟待完善，COSO法案更是指出行政事業單位內控環境建設的重要性主要體現在對員工的要求方面，這是由于行政事業單位存在的意義即在于實現公眾利益的最大化，而這在很大程度上信賴于單位員工工作的積極性等，可見行政事業單位內控環境建設的意義尤為重大。

第二，合理設定內控風險評估的目標，評估已具備的內控風險管理措施所能達到的結果與評估目標之間存在的差距來分析風險的危害程度，以確保行政事業單位能夠切實為社會公眾提供良好的服務，促進社會秩序的進一步公平公正。及時采取相應的內控風險控制措施，妥善解決風險識別過程中存在的潛在風險，確保行政事業單位內控風險評估與控制目標的順利實現。

第三，行政事業單位內部控制的完善應做到與時俱進，改善內部控制不應拘泥于現實狀況，要更多地考慮未來單位發展及社會發展的有關現實要求。再以業務授權審批為例，為切實提升部門運營效率效果，行政事業單位內控管理過程中需要充分實踐不相容崗位相分離、分權集權審批等內控活動，防范權力過于集中。

第四，建立健全行政事業單位信息溝通機制，提升單位各部門間及與外部之間信息溝通的效率。行政事業單位完善內部控制的首要一步是建立健全信息溝通機制，提升信息化水平，信息的完備性與可獲得性在一定程度上直接決定著單位經濟決策的有效性，單位各部門也均要通過對信息的有效處理來實施控制活動。為了讓各部門員工都能夠及時獲取所需要的信息，各部門之間加強信息溝通與協作，可以對既定的信息做出不同的分析與應用，積極爭取實現內控管理目標的最優途徑。可依據COSO法案，完善內控有關系統、加強行政事業單位內外部溝通、創新信息戰略體系、提升信息技術水平等，充分提升單位對信息的把控能力，使信息能夠在單位內外部得到最有效的流通。

第五，強化內控監督，完善行政事業單位內控建設。行政事業單位內部員工組成、單位組織結構、內部環境及外部環境等的變化均有可能影響內部控制實施的效果和單位控制目標的順利實現，因而有必要對單位內部控制活動的實施情況進行持續有效的監督，全力防止內控失效現象，監督不僅體現為領導層對各項內控事項的持續關注及觀察測試，也有賴于內部審計部門的有效監督。許多發達國家將COSO內部控制理論框架也應用到行政事業單位中并積累了許多有益的經驗，我國行政事業單位可以在借鑒國外成功經驗的基礎上，在COSO內控框架理論的指引下，在行政事業單位中切實建設好內部控制理論，并將理論用于實踐指導，更好地管理好單位內部控制。

（二）行政事業單位內部控制管理的特殊性

盡管與企業內部控制類似，但行政事業單位內部控制還是有其特殊性：與企業不同，行政事業單位會計核算更關注其所提供的公眾服務是否達到了既定的社會效益，國有資產是否得到了恰當的利用，會計人員是否具備相當的職業道德；單位更加關注財務預算及收支平衡，更需要嚴密把控財務資金體系的安全性；行政事業單位最終要對公眾負責，其在實施內控過程中應確保管理層都應具備相當的服務意識，強化內部責權關系，避免權責不明；行政事業單位內部控制制度應透明公開，方便委托方即社會公眾進行監督，防范貪腐現象和資金浪費，持續健全內外部監督，強調單位運行的民主和公開性才能確保行政事業單位透明運營。

（作者單位：煙臺市中醫醫院）