公共體育“多中心治理”結構優化發展研究

布　特　高宇飛　白曉蓉　肖文勝

(1.溫州大學體育學院,溫州　325035;2.惠州學院，惠州　516001)

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公共體育“多中心治理”結構優化發展研究

布特1高宇飛2白曉蓉1肖文勝1

(1.溫州大學體育學院,溫州325035;2.惠州學院，惠州516001)

摘要:應用邏輯思維法、文獻資料法等方法探索了公共體育“多中心治理”結構優化問題。從公共管理學多中心治理結構理論維度，對體育部門、體育社會組織、體育志愿者、公民的結構職能進行分析，為建立公共體育多中心治理結構及模式，將發揮體育利益主體驅動力，形成高效運轉機制，促進公共治理結構創新發展，推動公平公正透明的體育治理構造機制建設，這不僅促進了體育供給結構和水平提升，而且成為實現國家治理體系和治理能力現代化的推動力。

關鍵詞:公共體育；多中心治理；深化體育改革

1前言

黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]作為全面深化改革的總目標，推動深化改革。推進國家治理體系和治理能力現代化，就在于對多元主體積極性的調動和功能作用的發揮，表現為政府職能轉變，社會組織積極有效的參與治理[2]。2015年3月8日國務院辦公廳《中國足球改革發展總體方案》(國辦發〔2015〕11號，以下簡稱《足改方案》)明確規定：中國足球協會與體育總局脫鉤。以足球協會改革為切入點，撬動了體育治理結構變革動力，進一步深化了體育改革的社會組織推動機制。隨著2014年《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》(國辦發〔2014〕46號文件，以下簡稱《意見》)文件明確規定“取消商業性、群眾性體育賽事審批權”，加速了政府行政權力的釋放，激活了市場舉辦賽事的積極性，調動了公民及社會組織參與體育治理的積極性，政府權力的壓縮，市場、社會組織的體育治理范圍越發廣泛。厘清政府、市場、社會組織之間的關系，促進各個治理主體在治理結構中有效發揮自身能力，對推進體育治理體系和治理能力現代化起著重要作用。

2公共體育“多中心治理”結構的分析

公共管理學的多中心治理理論，是個20世紀50年代興起新型創新理論體系，是系統闡述了政府、市場與第三部門協同治理社會發展理論構架，當前研究體育治理體系具有現實意義。

2.1公共管理的多中心治理理論分析

20世紀50年代西方“多中心”率先由邁克爾·波蘭尼于1951年在《自有邏輯》一書中提出，“其引進‘多中心’是為了證明自發秩序的合理性以及闡明社會管理可能性的限度”[3]。“多中心”治理理論作為“多中心”和治理理論的結合物，最重要基礎就是“政府、市場與第三部門和公民之間的互助與協作的治理框架”[4]。

21世紀初，我國學者開始注意并著手研究多中心治理理論，孔繁斌[5](2007)認為公共治理中的“多中心性”實質是公共事務的民主合作管理，是民主治理的一項策略。汪婷婷[6](2010)認為應當堅持以“多中心治理”理論為指導，充分發揮政府、市場和第三部門“多主體”作用，尋求政府、市場和社會在公共服務供給領域的均衡點，構建“政府、市場、社會”三維框架下協同治理的模式。劉偉忠[7](2012)認為，多中心治理理論是政府和市場配置公共物品的兩種不同的手段，又是共同處理公共事務的主體。主張在公共事務的處理中，要綜合利用多個主體、多種手段來提供一種合作共治的治理新范式。他的總結突破了行政管理的傳統范式，主要從多元化的治理主體、明確化的治理目標、合作的治理方式、合作化的制度設計等四個方面進行論證的。

綜上所述，多中心治理就是合理化的制度保障決策機制，在實現公民多樣化目標，實現利益最大化的同時，社會多元主體(包括公共部門、私人部門和第三部門、公民個人等)通過協商合作的方式完成對公共物品的處理。公共體育，是政府部門生產公共產品，同時，第三部門、私人部門也能夠參與并提供公共體育服務。在我國現有體育管理體制下，無論群眾體育，還是競技體育都具有公共性。公共體育，是從體育公共性質來區分的，不是參與性來確定的。我國改革開放之后，體育領域改革本質上就是單一政府管理型體育向政府、社會組織、市場公共治理過程轉變。公共體育治理體系，應該是公共部門、私人部門和第三部門、公民個人構成的多元治理體系。單純依靠政府部門提供公共體育產品和服務，是無法解決公共體育供需不足問題的，因此，深化體育改革，推動體育供給是改革的根本方向，“總體方案”充分表達了體育管理體制深化改革的趨勢。

2.2公共體育多中心治理結構研究

研究公共體育多元治理結構，促進構建有效的公共體育多元運行機制是體育改革和發展趨勢。

2.2.1政府部門

政府管控體育事業，主要以體育行政部門及其所屬體育項目管理中心來實現，體育行政部門，既是政府職能設置，又是體育運行總操控機構。首先，政府體育部門的科層結構是通過功能性構建的一種垂直型的管理體制，又是一種雙重領導結構。“在體育項目管理中由國家體育項目管理中心領導，基本按照行政區劃進行設置，實行中央與地方的雙重領導。地方政府體育部門既行使國家相關項目管理中心的職能又部分行使地方政府體育管理的職能，行使職能過程中保持一定的相對獨立性；另一種是純粹的垂直管理機構”[8]，其特點是工作直接向國家項目管理中心負責，人、財、物等都由國家項目管理中心直接管理，這些機構不列入地方政府體育部門工作序列。地方政府體育部門科層結構的運轉是依靠自上而下的“勢能”來推動的。下級體育管理部門是上級部門派出的代表，各級體育管理部門的權力是按照等級來劃分的，并呈現逐級遞減的特征。但是隨著體育社會化發展，體育總局與體育協會徹底脫鉤，撤銷運動管理中心，改變了體育部門的系統結構，這成為政府職能轉變的巨大推動力。目前我國地方政府體育部門的職能正由過去計劃經濟時代的“全能管理”模式，逐步向市場經濟條件下的間接管理，宏觀管理模式轉變。現階段政府職能轉變之際，政府體育部門的職能主要集中在：

第一，管制職能，即管制體育社會行為主體與政府公共體育權力主體的職能。其主旨集中在兩個方面：(1)依法控制、限定和約束體育社會行為主體與政府體育公共權力主體的行為，使其不會、不能因自身的利益而非法或不當的侵擾國家、社會團體、他人的體育合法權益；(2)為實現國家利益、社會利益、多數人的長遠利益，依法控制、限定和約束體育社會行為主體與政府體育公共權力主體的行為。

第二，發展職能。創新與發展是當代社會的主旋律，隨著信息技術的發展，知識經濟時代的到來，我國地方政府體育部門必須通過積極有效的行政行為，完善自身的建設，并制定有效的公共體育政策引導本地區體育事業的創新發展。

第三，監管職能。我國政府體育部門正處于改革進行時，政府不再干涉社會、企業所管理和運營的事務，但是并不意味著政府不管不問，還是要發揮政府職能，監督和協調體育社會組織、體育市場有效合法有序運行，有效地促使體育社會組織和體育市場規范化、法制化發展，從而推動體育可持續發展。

2.2.2體育社會組織

學術界較公認的標準是按我國民政部門的分類法，即體育類社會組織包含體育社團、體育類民辦非企業單位及體育類基金會。另外，“官方規定之外還有數量龐大的、未在民政部門及體育主管部門注冊登記備案的草根類群眾體育組織，也應當屬于體育類社會組織，包括國企、事業單位職工群眾體育組織、學校體育課程之外的學生體育社團組織以及社區居民體育活動的群眾體育組織等”[9]，我們將體育志愿者、公民劃分為體育社會組織中。體育社會組織及志愿者、公民也參與體育公共服務，并現代體育發展中這種參與性、服務性更加趨勢。體育社會組織的公共服務職能有：

第一，有效配置公共體育資源，促進合理有序地流動。“群眾體育資源是指能直接或間接推動群眾體育發展而促進全民族健康素質的明顯提高和形成比較完善的全民健身體系目標的一切資源要素的集合”[10]。體育社會組織不以營利為目的，具有公益性或互益性，是公民自治的社會團體。它是根據組織內部成員的要求對自身的資源進行調節，達到資源配置的最優化。同時，體育社會組織對體育資源進行相對配置，比如，體育社會組織根據成員的需要，利用組織內部資源展開專業知識、專業技能的培訓。

第二，提供便利地公共體育服務，促進公民體育生活進步和發展。體育基金會以籌資的方式，對體育事業的發展進行扶持，諸如對全民健身的知識的宣傳，產生一定的影響力，對殘疾人運動項目的扶持，公共體育設施的建設，運動項目的發展，體育賽事的支持，運動員教育等等方面，都對體育事業的發展進行了大力支持，緩解了政府財政壓力，為社會成員提供多元的公共體育服務。體育社會組織不僅為熱愛體育運動和關心體育發展、參與體育健身的群體提供了一個交流平臺，而且滿足不同人群對體育健身項目的需求，吸引群體到相關體育團體，豐富其業余生活。

同時，我們也必須充分肯定體育志愿者、公民參與體育治理價值。體育志愿者是指為推進社會、社區、個人及團體的體育發展而不以換取報酬為目的的，提供自己的勞動、技術或時間的一種活動。隨著我國體育賽事市場的繁榮，志愿者在體育領域中發揮著越來越重要的作用，尤其是一些大型活動，更是離不開志愿者的支持。公民體育參與意識發展，使得政府治理中不得不重視公民參與積極性，沒有公民參與性體育治理無法做到實效。公民在體育治理中的作用是比較重要的，“公民參與政府的治理過程中，成為新的發展模式不可缺少的一部分”[11]，公民在地方政府體育治理、體育改革的過程中，組成一個體育利益共同體，以體育集體行動的方式，來表達各自的意愿，從而迫使政府轉變職能，盡量滿足公民體育訴求。“個人是在制度的規范下產生其行為的，制度在公民參與集體行動中具有重要的作用，制度可以推動集體中的個人形成共同價值觀，培養人們的共同認識及共同意愿，從而能夠促進集體實現共同目標”[12]。個體的價值觀、行為方式影響著集體的行為方式，集體的利益表達著個人的意志，集體參與政府治理方式、治理行為。在體育治理過程中對各利益主體行為進行監督和評價是促進治理體系完整的重要手段，也是提高體育治理水平的有效機制。因此，我們在積極有效地引導公民、志愿者參與體育，治理體育，并與政府形成利益和目標的一體化，形成合力推動體育發展，發揮體育集聚效應。

2.2.3市場

市場，是推動和治理體育發展不可或缺的力量。市場有兩種解釋：一種是交易的場所，還有一種稱為交易行為的總稱。顧名思義就是產權發生轉移和交換平臺的總稱。市場有多種分類方式，按產品或服務供給方的狀況，即市場上的競爭狀況分為：完全競爭市場、完全壟斷市場、壟斷競爭市場、寡頭壟斷市場。市場在體育發展中充分發揮其私營職能，也豐富和供給社會體育需求，這主要是：

第一，保護市場主體的合法權益，維護公平競爭的體育市場秩序。目前隨著我國體育改革深化，取消體育賽事審批，體育市場發展的特殊性更要求市場在公平、公正、公開的原則下進行市場主體各方的經營活動。如政府購買大型體育賽事，通過網絡公共交易平臺，將信息公開，所有的社會組織、企業都可以與政府進行交易，不存在地下交易或混亂秩序的不公平、不公開的行為。體育市場交易中如何公平地實現各利益主體價值訴求，比如在“大型體育賽事的財務審計、俱樂部資產和運動員轉會價格的評估、體育市場各類交易行為中，保障公平交易，促進體育市場公平發展，從而向社會和市場提供體育產品和服務，保證質量，滿足市場需求。”[13]所以，體育市場主體，既是利益訴求者，又是市場需求提供者，發展體育市場私營部門是滿足體育公共產品和服務需求的有效路徑，也是推動體育多中心結構發展的驅動力，沒有市場力量，體育供給不足，沒有有序體育市場發展，就沒有體育有序服務。

第二，幫助政府反饋調節體育信息。市場在進行商品交換的同時，不斷地輸入生產和消費信息，這些信息通過市場又產生出新的信息，這時就出現供求是否平衡的問題，市場上就出現供求趨勢預測，比如溫州的羽毛球場館多于乒乓球場館，這是由于羽毛球俱樂部人員爆滿，乒乓球俱樂部的人相對較少。通過市場反饋信息，政府加大對羽毛球教練的培養，鼓勵羽毛球俱樂部的建設。

3公共體育“多中心治理”結構的優化策略研究

羅茲認為，當今各級政府越來越多地面對著“自我掌控的跨組織聯合的網絡體系”，這些網絡組織依靠一定的資源和參與渠道，對公共政策產生不同程度的影響，從而為社會多元利益的協同與整合搭建了重要的平臺。政府治理方式的變化并不是由某一種特定的原因或者一種力量單獨促成的，而它是當今國家在一系列內外部環境挑戰的壓力下，在快速的社會變遷和眾多的社會矛盾、沖突的作用下選擇的一條改革路徑。

3.1公共體育“多中心治理”結構優化的必要性

以國務院《意見》、《促改方案》為抓手推動體育治理結構多中心改革，促進公共體育多中心治理結構體系構建，這不僅十分必要，還有緊迫性。目前，公共體育供給不足、供給層次和水平不高，主要原因是：

首先，政府過多壟斷資源，體育產品供給能力不足。發展公共體育，提供公共體育產品，是政府的神圣責任，但是由于公共政策有限性、政府官員尋租、政府效率低下等問題，使得政府提供的體育公共產品完全滿足市場需求。同時，政府單一的供給渠道，致使市場為社會提供公共產品的機會大大減少，遏制了市場與社會的多元供給積極性，從而體育發展供需矛盾越發加重趨勢。

其次，市場具有積極性，但缺乏發力平臺。由于競技體育公共產品供給不是完全競爭的，導致市場缺乏積極性，或者有積極性沒有機會，比如2008年北京奧運會時企業很少有參與籌備的機會。當然，單靠市場私營部門運作，完成競技體育的供給，由于投入高成效低的原因，企業不會耗費大量精力去開發公共體育產品。因此，將造成競技體育公共產品的供給失靈。這就需要政府通過一定的政策手段來彌補市場的供給。國務院出臺《意見》，取消體育賽事審批，促進體育市場多元化發展，但面臨著如何保證市場有序競爭和公平發展，這成為政府管控體育市場的一個治理內容。

最后，體育社會組織行政化現象依然存在，公共體育服務能力不足。“我國體育社會組織根植于傳統的政治體制，官本位現象普遍存在，甚至某些體育社會組織儼然是某些政府機構的附屬替代，或是受政府機構管控，或是負責人來自政府機關”[14]。體育社會組織的這種行政化傾向，背離了體育社會組織自治的特征，成為政府成員自身盈利性的工具。盡管我國體育行政體制改革正在進行，但是依然存在政事不分、政社不分的結構性弊端。不僅如此，“我國社會組織發育還存在不足，承接能力還有待提高。為了使政府轉移職能后社會組織能夠接得住、接得好，還需要加強社會組織自身建設”[15]。政府已經通過購買的形式盡量將公共體育服務交由社會組織去辦，但是社會組織的自身能力問題限制了其承接政府職能，阻礙了政府職能轉移的步伐。必須加快自身能力健設，才能與政府、市場共同完善公共體育治理現代化建設的節奏。十八大之后，“新一屆政府將簡政放權、建立并公布政府的權力清單。作為2014年深化改革的首要任務，就是對行政權力擴張及其背后脅迫合作機制回潮給予反擊。打造陽光財政，建立企業黑名單制度，運用法治方式，實行多元主體共同治理等系列目標的提出，更彰顯出本屆政府用‘自我革命’來引導百姓信任政府的決心，有利于增強制度規范的公信力，不斷提升國家的治理能力”[16]，在這種趨勢的推動下，政府以足球協會改革為契機，推動社會體育組織改革步伐，體育社會組織去行政化改革是公共治理的重要內容。

無論政府體育部門，還是市場、體育社會組織提供體育公共服務和產品功能，但是各自利益訴求不同，需要相互協同、相互制衡，從而提高公共體育發展水平，滿足體育市場需求，推動廣大群眾健身水平發展。所以，構建公共體育多中心治理結構體系，既是提高體育供給改革路徑，解決體育市場供需矛盾的舉措，也是促進體育可持續發展，推動國家治理體系和能力的創新發展。

3.2公共體育“多中心治理”結構優化策略

隨著體育市場權力放開，體育社會組織去行政化，逐漸形成體育多中心治理結構成為體育發展大趨勢，但是多中心治理結構如何有效制衡，協同發展又成為探索和推動內容。我們認為深化體育治理多中心結構改革，優化多中心治理結構及體系，必須形成相互失衡、協同的多中心治理結構，從而推動體育供給側改革，繁榮體育市場發展，滿足廣大老百姓日益增長體育健身運動發展需求，促進全國人民健康水平不斷提高和發展。

3.2.1構造創新驅動力

首先，制定靈活寬松的政策。體育社會組織形態各不相同，體育基金會就是籌集資金扶持體育事業的發展，而體育社團就是集合各個運動項目的愛好者共同組織活動，是體育知識交流和學習平臺。因此，政府要如何監管體育社會組織，“政府應該采取多種多樣的政策工具，打出一套培育扶持的組合拳來扶持社會組織發展”[17]。體育社會組織所扮演的角色不同，政府對其的要求也是不同的，比如民辦體育機構，可以采取資金補助的辦法，根據民辦體育機構的建設規模進行建設補貼，根據民辦體育機構教學形式對教育者進行教育補貼等形式反補體育社會組織的發展。政府可以通過政策工具，培養體育市場多中心主體，創造體育市場主體投資和發展平臺，激發體育市場活力，比如成立信用擔保機構，優化服務信譽等。同時，政府體育行政部門將要更新技術和手段，提高服務水平和技術，為體育發展不斷注入動力機制。從而，體育多中心治理結構，協同創新，協同發力，形成合力推動體育發展。

其次，深化體育供給側改革。深化體育管理體制改革，提高體育供給能力和水平，特別需要解決好四個方面的問題，即“一是進一步切實轉變政府職能；二是進一步加強法治政府建設；三是進一步推行政務公開；四是進一步推進反腐倡廉工作”[18]。國家體育主管部門國家體育總局的改革已經邁開了一步，管辦分離正在有序推進，但是現階段從足球項目管理中心改革向其它項目管理推進仍然面臨挑戰，比如籃球協會改革滯后等。國家體育總局運動項目管理中心，性質是事業單位，但是在實際操作過程中做著企業的經營管理。正是由于運動項目管理中心政企、政社不分，遏制了市場的積極運作。在深化行政體制改革的初期，仍然存在一些方面的不適應，突出表現在政府職能轉變還不到位，越位、缺位、錯位問題仍然存在，社會管理和公共服務職能仍然比較薄弱。行政組織結構不夠合理，行政職責界定模糊，權責脫節、相互推諉扯皮現象依然突出；貪污腐敗、權力尋租的案例屢見不鮮，讓政府的權力行走在陽光下的改革，充滿了阻礙。因此，全面深化體育管理體制改革才是有效推動多元主體治理的強有力的推動力。

3.2.2完善保障機制

第一，人才資源是公共體育治理的基礎。改革開放以來，隨著社會變革體育發展方式轉變，體育人才的需求量在不斷上升，尤其是市場日益活躍，足球進入資本時代下，體育賽事開發、體育經營、體育管理、運動康復類人才的缺口越來越大。人才是政府與體育社會組織，甚至體育私營部門發展和提供服務的基本保障。公共體育治理體系的建設不僅需要頂尖的競技體育人才的“堆積”，還需各種體育管理、體育經營、運動康復等體育類人才對體育事業發展的全方位策劃和“建筑”，才能完善整個體育事業發展的框架，只有人才才可以讓體育事業科學化發展。因此，人才資源是構建和完善公共體育多中心治理體系的基礎。

第二，制度一致是公共體育多中心治理的保障。制度是在一系列的社會環境中，要求組成成員必須遵守的規章制度。制度的一致性就是要求政府在制定政策時要聽取參與主體的意見，保持政策制定的公平性，而不是偏向性。其次政策在制定之后要求所有人員都必須遵守。目前《體育法》是我國唯一專門針對體育發展而制定的體育法規，體育市場行為規范準則，“主要涉及職業體育利益相關者的價值觀和職業道德等；制度安排，包括職業體育相關規章制度、政策文件等”[19]。公共體育治理過程中制度的建設是維持各方利益的保障，也是各方之間合作治理的公平性的基礎，體育的各項管理都需要法律性保障，法制化建設是保障同利益相關者的權利和義務。在依法治國的大環境下，只有依法實施公共體育多中心治理，才有治理實效，才會達到治理目的。

第三，網絡等多種技術手段的應運。互聯技術成為體育多元化發展新推動力。各種運動類APP、場館類APP、可穿戴設備及體育網絡平臺紛紛涌現。但以體育場館、體育競賽、健身表演、體育用品等為代表的體育產業的構成部分擁有自身的特殊性，鮮有任何一款互聯網產品能夠兼顧所有主體的特點，簡單、粗暴的將互聯網加于體育產業必然無法達到預期效果。只有體育產業各個主體，特別是體育產業生產要素與互聯網相融合，方能達到預期目的，推動體育產業發展。互聯網可以傳遞各個公共體育參與主體的利益需求，不僅拉近了政府與社會組織之間的距離，給相關利益主體提供公平公正的治理環境，為利益主體之間相互監督與合作搭建了平臺，在治理過程中發揮著重要作用。

3.2.3搭建交流平臺

建立公共體育多中心治理的解決機制對提高政府與社會組織治理的效率、促進體育事業發展發揮著重要作用，政府與社會組織協同治理的實踐與理論研究初期，已經形成一定的治理模式。但是社會發展速度極快的情況下，政府與社會組織、市場私營部門治理模式也需要不斷地更新和變化，因此，公共體育多中心治理是解決體育治理問題，適應社會變化發展的運行方式。

首先，建立溝通機制。公共體育治理溝通協調機制，主要是政府、社會組織、市場治理過程中，調節各系統的構成要素、構成關系。憑借一定的媒介，交流和傳遞相互之間的思想與觀點，最終達成一致，從而實現多元主體治理的目標。政府與其它主體之間的溝通機制構建需要在政府與社會組織之間建立重要的平臺，表達雙方之間的利益需求，實現在共同治理過程中的有效性。

其次，信息傳遞。政府將要提高體育信息源的開放，建立與社會組織、體育市場部門之間的信息傳遞平臺，及時交流不同利益主體訴求，體育中心元主體的需求以及意見可以提高治理的解決方案完善，從而促進體育治理效率與效果。

最后，利益表達。所謂利益表達，體育多中心主體通過一定的渠道和方式向政府體育行政部門表達自身利益要求，以求影響政府體育公共政策取向。政府和執政黨則對體育社會組織、體育市場私營部門等各類利益進行協調與綜合，在政府體育政策層面上達成各種利益間的高度整合，使分散的特殊利益整合為國家要推進全民健身戰略的整體利益的一種過程，從各利益主體形成合力協同推進體育發展和進步。

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Investigation on the Configurations of “Polycentric Governance” of Public Sports

BU Te1,GAO Yu-fei2,BAI Xiao-rong1,XIAO Wen-sheng1

(1.Department of Physical Education,Wenzhou Unversity,Wenzhou 325035,China;2.Huizhou University,Huizhou 516007,China)

Abstract：This paper used the mothod of logical thinking, literature and so on to explore the construction of public sports "polycentric governance" mode. From the dimension of polycentric governance structure of public management theory, analysis on the sports department, the sports social organization, the sports volunteer, and?the structure function of?the citizen, In order to establish the multi center governance structure and mode of public sports, it will play the main driving force of sports interests, and form high effect operation mechanism, also promote the innovation and development of the public governance structure.To build fair, just and transparent platform for the physical mechanism of governance structure, which not only promotes the sports supply structure and level of ascension, and become the driving force of modernization of national governance systems and governance capacity.

Key words：public sports; multi center governance; deepen the reform of physical sport

中圖分類號:G80-053

文獻標識碼：A

文章編號：1672-1365(2016)01-0018-06

作者簡介：布特(1963-)，男，蒙古族，副教授，博士，碩士生研究生導師，研究方向：體育管理學、體育哲學。

基金項目：國家社科基金項目(12BTY015)。

*收稿日期：2015-12-01； 修回日期：2015-12-30

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