如何推進“三去一降一補”

文/王元 編輯/孫艷芳

如何推進“三去一降一補”

文/王元 編輯/孫艷芳

要將“三去一降一補”任務具體化為政策措施并有序推進到執行層面，使之真正得到落實，還需要做好四個方面的工作。

2015年12月，中央經濟工作會議提出要推進供給側結構性改革，并明確了“三去一降一補”的五大重點任務，即“去產能、去庫存、去杠桿，降成本，補短板”。“三去一降一補”，側重從供給側發力，既能緩解經濟現實面臨的結構性矛盾，又有助于增強經濟持續增長的動力。目前，“三去一降一補”工作進展如何？未來又該如何繼續推進？

進展情況

五大任務提出后，一系列政策相繼出臺。

去產能方面，今年2月1日，國務院發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發[2016]6號）和《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發[2016]7號）兩份文件，明確了鋼鐵和煤炭行業化解過剩產能的總體方向、工作目標、主要任務和政策要點；5月10日，財政部印發《工業企業結構調整專項獎補資金管理辦法》（財建[2016]253號），安排1000億元專項獎補資金支持化解過剩產能；5月18日，國務院辦公廳印發《關于促進建材工業穩增長調結構增效益的指導意見》（國辦發[2016]34號），對水泥、平板玻璃等行業化解過剩產能做出具體部署。

2016年5月26日，大連特鋼公司員工在發運銷售的鋼材。

去庫存方面，2月1日調整住房貸款政策，降低非限購城市最低首付款比例；2月21起住房公積金存款利率由按照歸集時間執行活期和三個月存款基準利率，調整為統一按一年期定期存款基準利率執行；2月22日起調整房地產交易環節契稅、營業稅優惠政策，契稅稅率下調1—2個百分點，營業稅免征條件由“滿五”改為“滿二”。此外，多地還出臺了地方性政策。

去杠桿方面，多部委聯合開展互聯網金融專項整治；銀監會對部分商業銀行分級理財產品進行清理；4月28日發布《關于規范銀行業金融機構信貸資產收益權轉讓業務的通知》（銀監辦發[2016]82號），遏制銀行通過“出表”規避監管，隱匿不良資產及過度擴張信貸。

降成本方面，除5月1日起全面推開營改增試點外，還對社會保險單位繳費比例進行了規范調整，包括：在2015年失業保險、工傷保險和生育保險費率下調的基礎上，要求5月1日起兩年內，企業職工基本養老保險的單位繳費比例不得高于20%，符合條件的省份可階段性降低至19%；將失業保險總費率由2%階段性降至1%—1.5%；規范調整住房公積金繳存比例，對高于12%的一律予以規范調整，并允許各省區市在此基礎上階段性適當降低繳存比例。

補短板任務涉及領域較多，包括扶貧、棚戶區改造、民生基礎設施建設、環境治理等等。除財政支出方面的安排外，專項建設基金也加大了支持力度，今年前兩批專項建設基金總規模達到10000億元，第三批項目征集工作也已開始。

已出臺的“三去一降一補”的相關政策，正在經由部門、地方政府層層落實。如針對重點行業化解產能過剩，國土部、人社部、財政部、人民銀行等部門相繼出臺了配套政策；各省級政府也在出臺本地區社保繳費費率的具體調整辦法。“三去一降一補”的效果，將在現有政策落實及更多政策制定執行的過程中逐步顯現。

面臨的問題

“三去一降一補”這五大任務，涉及諸多行業領域、不同類型經濟主體，也包括那些當前矛盾相對集中的領域、問題相對嚴重的行業以及困難相對較大的經濟主體，因此推進“三去一降一補”必然會面臨復雜多樣的問題。筆者認為，以下幾方面的問題，在落實“三去一降一補”過程中必須加以重視。

第一，如何防范金融、社會等領域風險。推進“三去一降一補”措施，可能伴隨著經濟風險的上升。特別是在經濟下行期銀行不良貸款、失業等風險已經有所積聚的情況下，有可能出現金融風險、社會風險的局部爆發。去產能會帶來企業關閉、減員或重組，影響債務鏈及職工就業。有測算顯示，如果五年壓減粗鋼產能1億—1.5億噸，以及未來三至五年退出煤炭產能5億噸左右、減量重組5億噸左右的目標最終實現，將可能使這兩個行業減少就業人員近百萬人。而這些人員的失業問題如果不能得到妥善解決，就會形成社會風險。去庫存帶來房地產市場波動，與房地產行業相關的金融風險有可能暴露。去杠桿措施更是直接關系到企業債務鏈斷裂、銀行不良貸款等金融風險。

第二，如何調動中觀、微觀層面的積極性。“三去一降一補”要通過地方政府這一中觀層次，最終落實到企業這一微觀層次，才能產生效果。政策落實過程中產生的成本如何分擔，直接影響著不同主體執行政策的積極性。從已出臺的政策看，中央對成本負擔機制做了一定的設計，如中央財政安排了工業企業結構調整專項獎補資金，為全面推行營改增配套了央地增值稅收入劃分的過渡方案，將通過中央對地方稅收返還保持央地財力格局不變等。但是，仍然存在因經濟利益補償不足而難以調動積極性甚至執行遇阻的情況。近幾個月鋼鐵行業的復產潮，就給去產能帶來了嚴峻的挑戰。如果經濟性措施不能形成有效激勵和引導，為完成既定目標而使用層層加壓的行政性措施，結果有可能不是優化而是會進一步惡化結構。

第三，如何實現部門間政策及其執行的有效協調。“三去一降一補”任務涉及部門多，政策配套要求高，因此部門間政策制定、調整、執行等的協調程度會對落實效果產生較大影響。從前一時期推進簡政放權的實踐情況看，出現了執行層面不同部門間政策調整進程不統一、對相關標準認定不一致等情況，并成為落實的障礙。推進“三去一降一補”過程中如果出現類似問題，將會加重微觀主體的負擔，影響政策落實效果，而且政策期望與實際間的較大落差也會影響微觀主體的積極性。

第四，如何維護好公平競爭的市場環境。“三去一降一補”任務，特別是其中的去產能、去杠桿，涉及的微觀主體中，國有企業的問題比較突出。盡管從解決問題的角度出發，在政策上向問題突出的主體傾斜可能有助于政策效果的發揮，但是，如果因此造成不同性質企業主體間的差別待遇，則可能影響公平競爭。這與深化經濟體制改革的方向相違背。此外，鑒于國有企業改革尚未完成，部分國企希望借機新老問題“一勺燴”，由此可能會產生道德風險，需加以重視。

相關的建議

“三去一降一補”是今年經濟工作的重點，既對解決當前經濟面臨的突出矛盾有重要作用，又對中長期實現供給側結構性改革的總體目標有重要意義。要將“三去一降一補”任務具體化為政策措施并有序推進到執行層面，使之真正得到落實，還需要做好以下幾方面的工作。

一是把握好政府定位，充分發揮市場機制的作用。要通過推進“三去一降一補”實現經濟結構的優化，發揮市場機制配置資源的作用是必不可少的。為此，要在政策制定和執行中，把握好政府的定位。一方面，應堅持以經濟性手段為主，盡可能減少行政性手段的運用，避免運用行政力量直接干預市場主體決策。微觀監管措施的運用，務必保證對不同類型主體統一標準、一視同仁。著力通過優化服務、營造良好體制機制環境，來保障市場機制有效發揮作用。另一方面，在市場失靈的方面，要發揮有形之手的作用加以矯正，如在去產能過程中構造有效的成本分擔、損失補償機制。

二是積極主動做好部門間的政策協調。要加強部門間協調，將各部門落實“三去一降一補”的步調統一起來。在部門協調、政策配套中，需特別重視對不適應“三去一降一補”要求和妨礙支持性政策執行的過時政策規定進行清障，形成新舊政策間的良好銜接，以保障新政策的順暢執行。對于優惠性措施，建議突出重點，使政策更明晰，微觀主體更易理解、更可預期。

三是可給予地方政府一定的自主權，鼓勵探索，激發創新。在新形勢下推進“三去一降一補”，必然要經歷不斷探索和改進的過程。在這一過程中，應盡可能發揮地方政府的主動性和創造性，鼓勵和允許不同地方從實際出發，進行差別化探索。既要從地方成功的模式中汲取經驗，推廣好的做法，以改進整體政策效果，又要形成保護地方創新的容錯機制，避免壓制地方主動作為、探索創新的積極性。

四是避免政策執行產生“所有制歧視”。推進“三去一降一補”，需要充分調動社會資本支持、配合、參與的積極性。因此，在推進過程中，對不同所有制企業主體的公平對待至關重要。對于國有企業的問題，應將長期存在且與企業治理結構、管理制度等相關的問題，作為進一步推進國企改革的任務，避免采用不區分問題原因和實質的“一勺燴”處理方式。

作者單位：國家發改委經濟研究所