論人大法律監督遇到的問題以及對策

王歡歡

青島大學法學院

論人大法律監督遇到的問題以及對策

王歡歡

青島大學法學院

黨的十八屆四中全會提出了“依法治國”的總方略，明確提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，標志著我國的現代化法制建設進入了新的征程。在我國，人民代表大會是司法權的來源，人大監督依據的是作為國家根本大法的憲法，代表的是國家意志和人民意志，體現的是我國國體和政體的本質與內容。每一次監督權力的行使都是對人民主權原則的彰顯。因此，人大以及人大監督在全國人民的政治生活中占據著舉足輕重的地位。在當前的社會背景下，人大在法律監督方面還存在諸多問題，相應的監督措施也缺乏相應的針對性與實效性。

人民代表大會；法律監督；問題；對策

一、人大法律監督的概述

對于法律監督這一概念，在目前中國學術界仍未達成一致得意見。狹義的法律監督一般指有法律監督權的國家機關對于立法、司法、執法活動的監督。從廣義上理解，法律監督是指有監督權的國家機關、組織、個人作為監督主體對被監督對象的活動進行合憲性、合法性、合理性的審查，對違法行為進行糾正的活動。在我國，人民代表大會和人大常委會都是國家權力機關，都有行使監督職權的權力。人大法律監督是指各級人民代表大會及其常委會對由自己產生的政府機關和司法機關及其工作人員的行為依法進行指導、審查、督促、并在此基礎上行使相應的批準、決定、罷免等權力的過程。①

二、人大法律監督存在的問題

相對于行政監督、黨紀監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等監督來說，地方各級國家權力的監督監督的范圍更廣、層次更高、權威也更大，但是在實踐中確是缺乏有力的監督措施，產生的原因是多方面的，有體制的、自身的、法律的、客觀的等各方面。

（一）法律規定不完備。首先，前已所述，人大發揮監督作用主要依據的是作為國家根本大法的憲法，國家雖然已經制定了很多的法律法規，但是并未制定專門的監督法。憲法和地方組織法雖然對一些監督問題作出了規定，但是僅僅是原則性的，不利于司法實踐的具體操作。在一些地方制定了監督條例，但是條例的適用范圍畢竟有限，僅適用于本地，法律權威遠不及國家法律。地方各級國家權力機關在加大監督力度，進行實質性和深層次監督時候勢必會碰到國家法律今何在的問題，以至于在司法實踐進行操作時放不開手腳。其次，全國人大是我國的最高國家權力機關，司法、行政機關都是由國家權力機關產生并對其負責，人大在整個國家機構體系中居于最高地位并發揮主導性作用。在這種“議行合一”的體制下，人大對其他國家權力機關的監督是“單向”監督，其他國家權力機關只有接受監督的義務，而沒有權力機關的權力。②

（二）人大法律監督的被動性。我國的權力機關行使監督權，是在權力機關的日常工作中進行的，基本上屬于被動的監督。法律規定，“一府兩院”要將重要事項向國家權力機關報告，但是對于什么是“重要事項”法律并沒有作出明確的規定，人們也沒有達成統一的共識，因此在實踐操作中就很難把握，“一府兩院”便可以在很多問題上規避人大的監督，這么樣必然會影響人大法律監督權的行使。另外人大監督具有滯后性，缺乏應有的約束性和超前性，要想出充分發揮人大監督的作用，首先必須使人大的監督獨立化、主動化。權力機關監督的獨立化問題不僅涉及機關內部的權力配置和制衡問題，而且與政治體制的改革有關系。

（三）監督主體素質不高。地方各級國家權力機關的組成人員現狀是：各條戰線、各行業、社會各界人士、專家學者的代表的簡單集合體；人大常委會做為國家權力機關的常設機關，在監督過程中發揮舉足輕重的作用，但是人大常委會得組成人員大多數是從黨、政、司法部門退到或者安排到人大來的，且有很多人竟然是兼職。他們在原來的單位大都擔任領導職位，有著廣泛的關系網絡，不愿意輕易的得罪人，加上很多人本身年級也大了，都抱著得過且過的心態進行監督。而職權的特殊性要求其組成人員不但有較高的政治素養和理論素養，還要具備豐富的工作實踐經驗和較強的業務能力，更有甚者有一定的法律知識和人大的工作經驗，逐步實現專職化。監督意識不強，素質不高就會很難搞好這項高層次和深層次的監督工作。中國是一個人情社會，假如說有人將人情意識擺在監督意識上頭，監督過程中怕東怕西，怕“得罪人”、怕“撕破臉”、怕“關系搞僵”，等等不利于自己未來前途的想法就會油然而生，就是把監督開成“歌功頌德會”，說起成績來頭頭是道，談起問題來“輕描淡寫”，不會也不敢直言，不敢挑刺，即使挑刺也挑不出什么實質性內容來。

三、人大監督改變的對策

（一）完善監督機制。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，監督機制不宜照搬西方國家“三足鼎立”的那套，也不能走“長官意識”、“頤指氣使”、“獨斷專行”的老路子，而是要在一個中心兩個基本點和四項基本原則指導下，走具有中國特色的道路。

1、制定監督配套法規。具體而言，國家要制定監督配套法規，地方也要制定相應的補充性法規。法規需要對監督主體、客體、內容、形式、職權等等作出明確的規定，并且制定出保障監督的條款。首先，應當通過法律明確國家權力機關及其組成人員采用各種方式進行法律監督的行為，都是依法行使監督權的行為，是具有法律效力的行為；其次，應當將國家權力機關的監督權與它的決定權和人事任免權等其他權力有機的結合起來，提高監督權的力度，提高人大監督決議的剛性；再次，為了使國家執行機關及其工作人員配合監督，減少監督過程中的抵觸情況，應當將接受人大監督作為被監督對象的法律義務并配之以一定的法律責任。主要拒不履行或者阻撓國家權力機關監督權的實現，就必須承擔相應的法律責任。另外，在現實生活中，人大代表不認真履行職權、敷衍了事的情況并不少見，對于這些認為在人大這種“二線”、“三線”就是混日子的人大機構及其工作人員，也給與相應的責任規制。

2、建立和完善監督制度。要制定組織人事制度、國家公務員制度、地方各級人大常委會組成人員的條件、任職、任期、撤免、罷免等等制度，內容要與憲法、地方組織法、國家監督法相銜接。目前我國人大的監督是單向監督，人大不受其他國家機關的監督，如果人大及其委員會濫用權力就沒有相應的監督機構予以制約。人民代表大會是選舉組成的，是代表廣大人民群眾的意志行使職權的機構，所以從廣義的理論上說，人民應當是人大的監督主體。我們應當確立相應的機制，為人民監督人大權力的行使提供合理的途徑。同時，監督與透明是不可區分的，在人民群眾對人大的監督問題上應當引入新聞監督和社會監督，將人大的工作情況公之于眾，給人民的監督提供一個窗口，使人民的監督權和了解權落實到實處 。③

（二）增強各級干部特別是領導干部的法制觀念。辯證唯物主義者承認領導人在集體中的重要作用，或者說關鍵作用，甚至是決定作用。但是領導人只有在群體生活中，在與人民群眾的結合下才能發揮其作用。況且這種作用要受時間、空間和自身條件的限制。如果不講條件任意夸大領導人的作用就會犯唯心主義的錯誤，我們黨在這方面的教訓是十分深刻的。所以，小平同志說，還是法制靠得住。由于領導人居于組織、領導、支配、決策地位，抓法制觀念的樹立，理應把各級領導作為重點。要通過學習、宣傳、教育、培養、考核等方法增強他們的法制觀念，使之法制觀念不斷強化，人之觀念不斷淡化，逐步實現由以領導講話、指示作為工作依據向以集體決定、法律作為工作依據的轉變。

（三）提高地方各級國家權力機關的整體素質。提高整體素質是改變監督缺乏力度的自身條件。為此，一是組成人員特別是常委會組成人員要加強學習和工作實踐，不斷增長知識和才干；而是人員構成比例要趨于合理，除了注意代表外，更要注重成員的文化水平、專業知識（包括法律知識）和工作經驗（包括人大工作）經驗；三是逐步實現人大常委會組成人員的專職化、專業化、高能化，改變安排、照顧、兼職的偏向。只要常委會是由“剛直不阿”的專家組成，監督工作一定會有新的起色。

四、結語

人民代表大會成立60多年以來，我國以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成，有力的推動和保障了改革開放和社會主義現代化建設的順利進行。在這個過程中，應該結合實踐、大膽探索，創造出好的做法與經驗。但是地方各級人大在行使監督權的過程中，存在很多的問題，怎么樣人大的監督硬朗起來，增強監督實效，是我們應該認真探索和追求的問題。

注釋

①孫逸民.社會主義監督學概論.中共中央黨校出版社，1990.

②蔡虹.“當代中國人大法律監督機制的現狀及其完善”宿州教育學院學報,第9卷第1期 2006（2）.

③馬嶺.從（監督法）（草案）引出的思考和建議.法學，2003，（1）

[1]李龍.依法治國方略實施問題研究.武漢大學出版社， 2000.

[2]郭道暉.法的時代呼喚.中國法制出版社，1998.

[3]湯唯，孫季萍.法律監督論綱.北京大學出版社，2001.

[4]譚世貴.中國司法改革研究.法律出版社，2000.

[5]信春鷹，李琳.依法治國與司法改革，中國法制出版社，1999.

[6]孫逸民.社會主義監督學概論.中共中央黨校出版社，1990.

[7]王啟信.國家權力機關監督概論.山東人民出版社，1994.

姓名：王歡歡，學歷：碩士，研究方向：刑事訴訟、民事訴訟，單位：青島大學法學院。