群眾路線視角下的社會治理創新研究

◎劉曉玲

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群眾路線視角下的社會治理創新研究

◎劉曉玲

摘要：當前，我國的社會治理面臨轉型矛盾多重疊加、維穩壓力大和黨政包攬替代多元協同等多種現實困境。要實現社會治理能力的現代化，應錨定群眾利益最大化的目標取向，以群眾路線為根本方法，通過強化基本公共服務、重塑社會利益結構和推進參與性治理，實現人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。

關鍵詞：群眾路線；社會治理；新挑戰

黨的十八屆三中全會決定把社會治理作為“國家治理體系和治理能力現代化”的組成部分，提出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生，加快形成科學有效的社會治理體制”；“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益”。這說明社會治理必須以實現和維護群眾利益為核心［1］，這與黨的群眾路線的思想精髓是一致的。可以說，這是新時期新形勢下黨的群眾路線在社會治理領域的具體要求與努力方向。

新時期新形勢下社會治理面臨重大挑戰

1.社會轉型矛盾加劇導致了治理困境

目前，我國正處于經濟轉軌、社會轉型的特殊時期，各種矛盾的集中爆發使得傳統的社會治理方式陷入困局。近年來，因為城市拆遷、農地征用、企業改制、事業單位改革、戶籍制度改革和收入分配制度改革［2］等引發的社會沖突在全國各地都不同程度地有所反映。種種情況表明，各級政府仍然把社會治理狹隘地理解為社會的“綜治維穩”，面對社會利益固化、社會結構斷裂、社會公平缺失和社會心態失衡等一系列社會問題不能很好地加以應對。在經濟治理、政府治理和社會治理方式同時轉變的進程中，能否正確處理經濟發展與社會公平、公共權力膨脹與公民權利萎縮、公共服務需求增長與公共服務供給不足等現實矛盾，既關系到社會治理體系的構建，也關系到整個國家治理能力的現代化。

2.發展和維穩的壓力“綁架”了地方政府

改革開放30多年來，我國的中心工作一直圍繞經濟建設和社會主義市場經濟體制的建立與完善展開。一方面，各級政府的財政收入與物質生產部門的產值直接掛鉤，各級政府官員的主要政績簡化成了經濟增長率。另一方面，在“維穩就是講政治”和“穩定壓倒一切”的剛性約束下，地方政府自上而下地推行“社會穩定一票否決制”。由于過度強調地方政府的維穩責任，驅使各級官員把社會治理中的主要精力和資源都用于解決上訪、群體性事件等問題。這種消極、被動、剛性和透支的維穩只能加劇不穩。更有甚者，部分群體和個人預期到政府的反應后，通過非理性方式擴大社會影響，倒逼政府滿足其不合理要求。

3.政社關系不分鞏固了黨政包攬體制

根據治理理論，社會治理的主體不僅是黨和政府，還有社會力量的協同和公眾的參與。這也是十八屆三中全會的改革主線：通過轉變政府職能，以簡政放權和結構分化來恢復市場與社會活力。然而，理論上的共識在現實改革中遇到了“政社不分”的障礙。一方面，隨著傳統社會結構的解體，公眾的利益訴求出現碎片化，需要新的社會載體來承載公眾利益的表達和輸出。另一方面，政府部門習慣性地將社會組織和公眾視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，忽略了其在社會治理中的主體地位。這種障礙一是導致黨政機關對社會事務大包大攬，無法實現政府職能的社會化轉移；二是漠視社會公眾對社會治理的主體作用，無法形成多元主體共同治理的新格局，同時也會導致社會治理體制創新缺乏社會基礎而失去社會認同。

綜上所述，實現國家治理能力現代化需要市場、政府和社會三駕馬車的協調運轉。社會治理正是通過賦予人民群眾表達、維護和實現利益的權力，達到多元主體對社會事務的合作共治，從而消解社會的不公平、不信任和不穩定情緒，推動社會有序和諧發展。

群眾路線是社會治理創新的重要法寶

群眾路線的經典表述是：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動。在新的歷史時期，社會治理創新必須著眼于最廣大人民根本利益，以人民群眾的參與為基本方式，以人民群眾的智慧為動力來源，使黨的群眾路線成為社會治理創新的重要法寶。

1.社會治理的主體是人民群眾

社會治理創新的“新”體現在：在黨委領導下，通過社會協同和公眾參與來共同治理社會問題。它從傳統的“單中心”治理轉向“多中心”治理，改變了過去把社會組織和人民群眾當成治理對象和客體的慣性思維。

“市場失靈”和“政府失靈”催生了社會組織。在對社會公共事務的治理上，社會組織往往能夠在政府管不了、不好管和管不好的領域化解社會矛盾和提供公共服務。相較于社會組織，社會公眾更難于組織起來參與社會治理。但實際上，公眾并不總是知之甚少、冷漠、不關心社會公共事務，特別是事關切身利益的社會公共事務。鄰避沖突的發生就充分說明了這一點。如果缺乏公眾的積極參與，黨和政府的社會治理活動就很難得到公眾的認同及自愿性支持。因此，問題的關鍵在于如何給予適當的機會和制度安排，使公眾能夠有效參與社會治理。

無論是社會組織還是社會公眾，它們的基礎構成都是人。因此社會治理的主體歸根到底就是人民群眾。鼓勵和支持社會多方力量共同參與社會治理，實際上就是尊重人民群眾的主體地位。只有始終尊重人民群眾的主體地位，才能真正保障社會治理創新的民意表達。這是新時期實踐群眾路線的重要體現。因此，在今后一段時間，需要著力解決人民群眾參與社會治理的范圍、層次和效果的問題，使公民參與社會治理的范圍更廣、層次更高、效果更好［3］。

2.社會治理的本質是群眾利益

馬克思認為：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”［4］所以，人民群眾對社會治理的參與度、支持度和滿意度都與其利益息息相關。社會治理要堅持源頭治理，這個“源頭”就是最廣大人民根本利益。

如果沒有維護好人民群眾的根本利益，最直接的反應就是社會秩序不穩定，并迫使地方政府將“維穩”作為社會治理的核心價值訴求。很顯然，這與良性的社會治理是背道而馳的。如果說“維穩”是“標”和“末”的話，那么最廣大人民的利益就是“本”。只有始終堅持群眾利益至上的原則，始終堅持以最廣大人民根本利益為出發點和落腳點，才有可能從源頭上化解社會矛盾，促進社會和諧。這樣一來，社會治理的根基才能扎實，末端工作才能事半功倍。

總而言之，社會治理的目的是實現社會公共利益的最大化。堅持群眾路線，尊重人民群眾的主體地位，發揮人民群眾的積極性、主動性和創造性的目的也是為了實現最廣大人民群眾的根本利益［5］。因此，社會治理創新就是為了實現黨的群眾路線所要求的“一切為了群眾”。在今后一段時間，需要著力解決的是如何真正有效賦予人民群眾表達利益的權力、維護利益的權力和實現利益的權力。

3.社會治理的方法是走群眾路線

公共政策有一個特點，就是具體到某一項社會公共事務很難制訂出一個讓所有人都滿意的方案。每個政策，總會出現一部分得利而支持、另一部分反對的情況。如果政府單方面制訂政策，帶來的是不滿意政策的民眾的抵制；如果用市場的手段，即通過花錢的方法說服老百姓，會出現經濟學中的“要挾問題”。在現實中，兩種情況經常是糾纏在一起的，且都會導致公共物品供給不足。

社會治理創新可以改變地方官員在公共政策決策上所面臨的困境。社會治理創新就是讓公眾參與決策過程，說清各種方案的理由及利弊，最后由公眾自己權衡決定。通過協商民主的形式最終形成一個集體民主壓力來對付反對者。反對者只是個體利益，在道理上敵不過民意［6］。地方政府可以充分利用民意所作出的決定來構建一種公意，進而將這種公意轉化為公共決策。這樣一來，公共政策的制訂是公眾參與而形成的，一是比較容易貫徹實施；二是公眾與政府共同擔責；三是提高了公眾的自治能力。這種新的社會治理方式變“灌輸”為“協商”，變“為民做主”為“讓民做主”，并最終走向“由民自主”。

社會治理不是精英管理，不是權貴控制，而是人民群眾高度理性的選擇。這體現的是“從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動”的工作方法。依靠一村一戶的調查研究，依靠深入細致的群眾工作，不斷提升社會治理的針對性與時效性。

在創新社會治理中踐行群眾路線的著力點

在“群眾路線”視角下，社會治理的實質就是通過人民群眾廣泛、多層和制度化地參與社會治理，實現和維護最廣大人民群眾的根本利益。說到底，社會治理就是依靠人民群眾做好各項群眾工作，而群眾工作是社會治理基礎性、常態化的工作。以群眾路線為基礎，是當代中國社會治理的一個鮮明特征，也是確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的根本途徑。

1.強化基本公共服務

保障和改善民生是黨的群眾路線的歸宿，也是社會治理創新的基礎。在新時期新階段，保障和改善民生尤其體現在基本公共服務供給的數量和質量上。只有構筑完善的基本公共服務體系，才能消除公共服務供求矛盾帶來的社會“負能量”。

（1）改革歧視性的基本公共服務體系。基本公共服務旨在保障全體社會成員的基本權利，包括向社會成員提供就業、基礎教育、公共醫療和社會保障等一系列基本公共品。基本公共服務是影響社會質量的基礎性條件，因此必須破除現有的身份制、單位制和等級制等歧視性的公共服務政策體系。重點剝離依附于戶籍上的權利和服務，逐步取消教育、社保和就業等與戶籍掛鉤的做法。

（2）逐步實現基本公共服務均等化。現階段，我國的基本公共服務依然存在非均等化現象，突出表現在城鄉之間、區域之間和不同群體之間。為此，一要努力推進城鄉基本公共服務均等化。堅持“工業反哺農業、城市支持農村”的原則，保證國家財政優先安排廣大農民最急需、受益面廣且公共性強的農村公共產品和服務。二要加快推進區域間基本公共服務均等化。通過國家財政轉移支付來彌補落后地區的基本公共服務投入，從而逐步縮小區域間公共服務的差距。三要推進人群之間基本公共服務的均等化。優先保障困難群體的基本公共服務水平，提高困難群體分享經濟增長成果的能力和機會。

（3）創新基本公共服務體系運作模式。黨的十八大和十八屆三中全會都強調要創新公共服務提供方式。總的思路是打破公共服務領域的政府壟斷，適度引進市場化和社會化的運作方式，逐步形成政府主導、多元主體協同的供給模式。

2.重塑社會利益結構

黨的群眾路線要求“一切為了群眾”，這也揭示了社會治理創新的根本使命。利益分歧和利益沖突是現代社會治理的常態。只有形成全體國民共建共享的利益分享機制，才有可能從源頭上化解社會矛盾，促進社會和諧。

（1）以公平正義重建社會價值與秩序。公平正義是我們黨的一貫主張，也是社會治理的內在要求。公平正義是一個逐步實現的過程，將隨著經濟社會發展不斷螺旋式上升。一方面，要力求在現有的條件下，最大程度實現公平正義。另一方面，要大力解放和發展生產力，把蛋糕做大，為實現更高層次的公平正義創造堅實的物質基礎［6］。

（2）確立有效的社會利益協調體系。有效的利益沖突協調機制是社會穩定的前提，也是社會和諧的基礎。具體來看：一要建立自由開放的利益表達機制。在社會治理中，協商與對話不僅有助于區分私人利益與公共利益，而且能夠權衡利弊達成一致。二要約束黨政部門自利化的爭利行為。目前社會利益中的結構性失衡主要是權力支配財富導致的。然而，政府的公共權力來自于人民群眾，公共權力的行使就必須服務于人民群眾［7］。因此，政府公共政策的價值取向是公益和公平優先，制定范式是民主與公正。

3.推進參與性治理

黨的群眾路線要求“從群眾中來，到群眾中去”，這實際上對社會治理的參與性作了最深層次的規范。社會治理必須重視人民群眾在矛盾化解中的參與。人民群眾積極、有效的參與是協調、平衡不同社會主體利益的重要途徑。

（1）下移社會治理資源。社會治理創新，重心在基層，最終也要落實在基層。要通過體制機制的改革，使工作機構下設、工作力量下沉和工作重心下移，使人財物等社會治理資源向基層傾斜。積極發揮基層黨組織與基層黨員干部的積極作用，推進政府公共服務延伸到基層，切實增強服務群眾、服務民生的能力。

（2）培育和發展社會組織。社會組織是現代社會治理的重要主體和依托，也是新形勢下組織群眾不可或缺的新手段、新平臺。一要進一步改革社會組織登記制度。對公益慈善類、社會福利類、社會服務類和城鄉社區服務類社會組織，進一步降低登記準入門檻，放寬其登記注冊資金量和會員最低要求。二要建立社會組織評估與服務準入機制。建立健全各地社會組織評估制度、評估指標體系和評估工作機制，對各地社會組織進行評估。三要建立對社會組織的綜合監管體系。明確部門職責，形成民政、財政、稅務、審計和公安等業務主管部門的監管合力，建立統一登記、各司其職、協調配合、分級負責和依法監管的社會組織管理體制，變準入審查為主為規范管理為主。

（3）推進社區自治。社區是社會自我管理的最基本單元。同時，它又是民主自治組織，能把“民治”、“民權”落到實處。推進社區自治，即通過居民管理本社區公共事務，有助于其落實民主自治的權力。更為重要的是，有助于人民群眾與黨和政府進行有效溝通，對政府部門的工作進行有效監督。

參考文獻■

［1］姜曉萍. 國家治理現代化進程中的社會治理體制創新. 中國行政管理，2014，（2）：24.

［2］李強彬，陳朝兵. 群眾路線與時俱進與社會治理能力提升. 觀察與思考，2014，（5）：49.

［3］張雪松. 群眾路線與社會治理. 思想政治工作研究，2014，（6）：39.

［4］馬克思，恩格斯. 馬克思恩格斯全集（第一卷）. 北京：人民出版社，1995年版，第187頁.

［5］孫修真. 堅持群眾路線，創新社會治理——以“善治”理論為視角. 行政與法，2014，（2）：49.

［6］共享人生出彩的機會. 光明日報， 2013-09-10.

［7］何包鋼. 協商民主和協商治理：建構一個理性且成熟的公民社會. 開放時代， 2012，（4）：23.

★本文系國家社科基金青年項目《中國共產黨延安時期社會治理及其歷史經驗研究》（編號：15CDJ010）的階段性成果。

中圖分類號：C913

文獻標識碼：A

作者單位：（中共湘潭市委黨校經濟教研部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.07.009 ■ 編輯：云霞