以財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制助推生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展

匡 萍 鞏 雪

以財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制助推生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展

匡 萍 鞏 雪

推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多問題，需要進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，按照財(cái)政補(bǔ)償原則加大對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入力度，加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)償資金的監(jiān)督管理。

生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展 財(cái)政補(bǔ)償 實(shí)現(xiàn)機(jī)制

積極實(shí)施財(cái)政補(bǔ)償政策，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加強(qiáng)，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展在取得顯著成績的同時(shí)也逐漸暴露出一些問題，如生態(tài)環(huán)境遭到破壞，環(huán)境污染問題嚴(yán)重等。為此，在生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)下，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，已受到社會(huì)各界的普遍關(guān)注。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行包含政府行政補(bǔ)償和市場補(bǔ)償，當(dāng)前我們主要采取的方式是政府補(bǔ)償，其中財(cái)政補(bǔ)償是政府補(bǔ)償?shù)闹饕问健Ｃ鎸?duì)補(bǔ)償資金不足、受益者與保護(hù)者缺乏聯(lián)系等現(xiàn)實(shí)問題，唯有積極實(shí)施財(cái)政補(bǔ)償政策，才能為生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)積極力量。

農(nóng)業(yè)與資源和環(huán)境的關(guān)系最為直接，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須要處理好與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量輸出為目標(biāo)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了一定程度的破壞，同時(shí)也會(huì)影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展而言，財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)無疑具有良好的促進(jìn)作用。一方面有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)持續(xù)化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，需要依靠農(nóng)業(yè)科技、經(jīng)營主體、資源保護(hù)等全方位的推進(jìn)，需要在政策的支持和市場力量的共同配合下實(shí)現(xiàn)。另一方面有助于增強(qiáng)財(cái)政扶持政策的精準(zhǔn)性。只有更加合理地使用財(cái)政支農(nóng)資金，才能將有限的財(cái)政投入利用得更加精準(zhǔn)高效。還要進(jìn)一步探索財(cái)政補(bǔ)償資金的使用模式和管理模式，不斷增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的使用精準(zhǔn)性和時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)償?shù)脑瓌t與形式

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)償?shù)脑瓌t方面，一方面是堅(jiān)持可持續(xù)性原則。財(cái)政補(bǔ)償工作首先就是要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，用整體眼光去協(xié)調(diào)財(cái)政補(bǔ)償相關(guān)工作。堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，就是要將生態(tài)補(bǔ)償整合融入到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中來，積極主動(dòng)協(xié)調(diào)社會(huì)資源投入與生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)之間的關(guān)系，正確協(xié)調(diào)各類生產(chǎn)要素與生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間的發(fā)展關(guān)系，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性和連續(xù)性。

另一方面是堅(jiān)持公平性原則。在生態(tài)資源的開發(fā)利用過程中，使用者、保護(hù)者和投入者在其中扮演著不同的角色，生態(tài)資源的使用者在開發(fā)使用過程中并沒有付出相應(yīng)報(bào)酬，而生態(tài)資源的保護(hù)者在保護(hù)過程中也沒有獲得益處，生態(tài)資源的投入者同樣也沒有得到回報(bào)，這種生態(tài)資源的開發(fā)現(xiàn)狀已經(jīng)喪失了公平性原則。因此在協(xié)調(diào)相關(guān)利益關(guān)系過程中，就必須適當(dāng)建立一種補(bǔ)償機(jī)制來協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。在補(bǔ)償機(jī)制中，財(cái)政補(bǔ)償是最為行之有效的方法，在補(bǔ)償過程中對(duì)收益超過付出的區(qū)域做出補(bǔ)償，讓付出超過收益的地區(qū)接受補(bǔ)償。通過補(bǔ)償機(jī)制的執(zhí)行，對(duì)生態(tài)環(huán)境中使用者、保護(hù)者和投入者之間的利益關(guān)系進(jìn)行平衡調(diào)整，推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)償?shù)男问健Ｒ皇秦?cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。作為政府在生態(tài)補(bǔ)償層面最重要的制度之一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要責(zé)任。通過公共財(cái)政系統(tǒng)，將部分財(cái)政收入無償轉(zhuǎn)移給需要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目活動(dòng)，這部分財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目的是為了進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償并以專項(xiàng)性資金進(jìn)行運(yùn)作，所有轉(zhuǎn)移支付必須被用于指定項(xiàng)目，實(shí)行“專款專用”。當(dāng)前，我國用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付有專項(xiàng)撥款、財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式。

二是生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。從概念上看，就是專門的環(huán)保部門對(duì)生態(tài)資源相關(guān)利益者直接征收的費(fèi)用，這部分費(fèi)用主要是用做被破壞的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)。從性質(zhì)上看，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用是指，在生態(tài)資源開發(fā)過程中造成環(huán)境影響、破壞生態(tài)功能的自然資源開發(fā)相關(guān)利益者，為其行為造成后果承擔(dān)的責(zé)任。它與環(huán)境保護(hù)部門、資源管理部門征收的稅費(fèi)具有本質(zhì)區(qū)別，也不同于經(jīng)過法律仲裁的民事賠償。

三是生態(tài)稅。從概念上看，生態(tài)稅首先是一種國家行為，其主要目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，其征收對(duì)象主要是從事環(huán)境資源利用開發(fā)的相關(guān)利益者，通過征收上來的稅收用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這部分稅收將作為國家財(cái)政收入，其主要用途只能用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，我們也要看到，征收生態(tài)稅是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段，是通過征收稅賦，對(duì)損害資源環(huán)境的行為和相關(guān)利益者的有效經(jīng)濟(jì)懲罰手段，是推進(jìn)資源合理利用、保護(hù)資源環(huán)境的重要措施。

四是生態(tài)補(bǔ)償基金。這一補(bǔ)償形式主要是為了特定目的而建立的專項(xiàng)資產(chǎn)。其范圍涵蓋廣泛，包括各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)治理基金、退耕還林補(bǔ)償基金、林業(yè)相關(guān)基金等基金制度。

進(jìn)一步完善我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展財(cái)政補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)機(jī)制

要健全生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償資金的穩(wěn)定投入機(jī)制。從多年中央“一號(hào)文件”看，國家對(duì)“三農(nóng)”問題解決的資金投入和財(cái)政保障連年遞增，特別是中央財(cái)政預(yù)算更是不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村層面傾斜，保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)資金保障的連續(xù)性。通過優(yōu)化財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”方向的支出結(jié)構(gòu)，拓展資金投入方式方法，構(gòu)建政府與社會(huì)資本合作等方法，不斷擴(kuò)充農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入渠道和水平。利用擔(dān)保貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧苿?dòng)社會(huì)資本和金融行業(yè)涌向農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)清潔化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式建立，構(gòu)建全方位標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，增加提效補(bǔ)償投入，從政策和資金層面保障我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，實(shí)施耕地保護(hù)政策，進(jìn)一步加強(qiáng)東北地區(qū)黑土地保護(hù)和小流域治理工程，加大退耕還林、退耕還湖力度，加強(qiáng)對(duì)濕地、水源、水土等方面的補(bǔ)償力度，穩(wěn)定對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)償。

要完善生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制。農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展是國家強(qiáng)盛的重要標(biāo)志。因此要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，在政策上適時(shí)調(diào)整，不斷與當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況和突出問題相結(jié)合，通過對(duì)補(bǔ)貼規(guī)模和范圍的調(diào)整，來優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過開展農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，進(jìn)一步加大對(duì)耕地保護(hù)和糧食安全兩大重點(diǎn)領(lǐng)域的補(bǔ)貼力度。一方面要繼續(xù)保持政策支持的連續(xù)性，主動(dòng)向各類新型的規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，合理使用補(bǔ)貼政策。另一方面要不斷擴(kuò)充融資渠道，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重要農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、綜合開發(fā)實(shí)驗(yàn)基地等加大投入力度。此外，還要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技投入，通過教育、培訓(xùn)等措施不斷提高農(nóng)民的專業(yè)技能和綜合素質(zhì)，加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度和種植方式調(diào)整，通過對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械、耕地補(bǔ)貼等政策的落實(shí)，來提升農(nóng)業(yè)科技水平和機(jī)械化水平。通過改善農(nóng)業(yè)資金補(bǔ)貼發(fā)放方式方法，不斷增加農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

要完善耕地補(bǔ)償資金監(jiān)管機(jī)制。我國耕地形勢異常嚴(yán)峻，保證18億畝紅線不動(dòng)搖是國家的重要戰(zhàn)略措施，國家對(duì)耕地保護(hù)政策不僅涉及到耕地的使用方式和使用途徑的保護(hù)，還進(jìn)一步加大了對(duì)耕地保護(hù)的資金投入，并對(duì)資金使用實(shí)行監(jiān)督。耕地補(bǔ)償資金作為專項(xiàng)資金，為防止在資金使用過程中出現(xiàn)貪污腐敗問題，通過財(cái)政部門的專戶繳納和專款使用制度，能夠有效監(jiān)督耕地補(bǔ)償資金的使用情況。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金管理體制，從資金管理、發(fā)放、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)來推動(dòng)制度的執(zhí)行和落實(shí)。一方面要進(jìn)一步完善土地收益基金制度，進(jìn)一步明晰土地規(guī)模和收益分配方案，從公平性和平衡性層面保證土地收益基金落到實(shí)處。另一方面，要進(jìn)一步落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，各級(jí)黨委、政府要針對(duì)耕地補(bǔ)償資金的管理使用，拿出切實(shí)可行的辦法，確保耕地保護(hù)補(bǔ)償資金從籌集、管理、發(fā)放各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循、有跡可查，通過信息公開和紀(jì)委介入等措施，確保耕地補(bǔ)償資金真正落到實(shí)處，真正為推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（作者單位分別為中國財(cái)政科學(xué)研究院；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

①劉尊梅：《我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的制約因素分析及實(shí)現(xiàn)路徑選擇》，《學(xué)術(shù)交流》，2014年第3期。

責(zé)編/楊鵬峰 賈娜（見習(xí)） 美編/于珊

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