北京市黑車合法化及其市場準入機制探討
——以中國歐洲對比為視角

徐泳和 成柯舟

中國政法大學(xué) 北京 100088

北京市黑車合法化及其市場準入機制探討
——以中國歐洲對比為視角

徐泳和 成柯舟

中國政法大學(xué) 北京 100088

黑車運營是世界各國普遍存在的社會治理難題，黑車的泛濫為社會交通安全管理和有效運營帶來了巨大挑戰(zhàn)。黑車的興起與流行絕非偶然，各級地方政府部門高度階段性的打壓，并不能從根本上解決問題，反而會增加黑車運營活動的隱蔽性，提高黑車治理難度，只有從制度層面尋找根源才能合理解決黑車問題。本文在界定黑車概念的基礎(chǔ)上，通過對中歐黑車治理概況的總結(jié)，對比分析中歐黑車治理方式的差異，最后在分析北京黑車產(chǎn)生原因基礎(chǔ)上，提出了北京黑車合法化及市場準入機制建立的策略。

北京；黑車；合法化；中歐對比

隨著城市化進程的加快，城市公共交通資源與現(xiàn)實需求嚴重脫節(jié)，市場需求和利益驅(qū)使，我國道路交通行業(yè)非法運營的現(xiàn)象愈演愈烈。在很多大中型城市，黑車的泛濫已經(jīng)嚴重影響到了城市公共交通系統(tǒng)的安全與正常運轉(zhuǎn)，尤其對于正規(guī)運輸經(jīng)營者產(chǎn)生了強烈的沖擊。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，現(xiàn)階段我國大中城市的黑車數(shù)量已遠遠超過50萬輛，2014年年底北京市的黑車數(shù)量就達到了7.2萬輛，且騰訊科技在2015年中國“黑車”的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)調(diào)查對象中，黑車的乘坐率高達80%，黑車的泛濫已成為全國各地客運市場的痼疾，嚴重破壞了客運市場的正常秩序，這種無序的不公平競爭，一方面損害了道路運輸市場中合法經(jīng)營者的利益，另一方面損害著國家和公民的利益，同時增加了社會的安全隱患因素。黑車市場興起所造成的種種危害，決定著黑車治理勢在必行，而黑車的合法化和市場準入則成為當前眾多治理方式中最為科學(xué)合理的辦法。

一、黑車概念界定

所謂黑車，是指沒有在交通運輸管理部門辦理任何相關(guān)手續(xù)、沒有領(lǐng)取營運牌證而以有償服務(wù)實施非法運營的車輛，包括無牌無證、假牌假證、非法組裝、不具備運營資格、無道路運輸證等類型的車輛。黑車屬于典型的黑色經(jīng)濟，現(xiàn)階段這種黑色經(jīng)濟在世界各國都非常流行。黑車的表現(xiàn)形式主要有三類：第一類是主要從事道路客貨運業(yè)務(wù)的無具體路線、無證照的車輛；第二類掛在單位或集體名下的公務(wù)車輛，實際上從事道路客貨運業(yè)務(wù)的車輛；第三類是主要從事道路客運的私家車輛。

二、中歐黑車治理概況對比分析

(一)歐洲黑車治理概況

在歐洲國家，乘客向搭載的順風(fēng)車支付一定報酬是十分正常的現(xiàn)象，因此很多歐洲國家并沒有專門的執(zhí)法機構(gòu)對此類行為進行管制，并且也很少有私家車輛會從事專門的道路運輸活動，乘客搭載順風(fēng)車所支付的報酬完全是為了表示感謝，并分攤費用。因此，歐洲國家鮮有黑車治理的行為。

歐洲國家在黑車的治理上將主要精力放在公共交通服務(wù)的完善上，即以完善的公共交通設(shè)施，為市民提供優(yōu)質(zhì)的交通服務(wù)，最大限度的滿足市民的出行需求，同時允許少量的私家車通過順風(fēng)車形式搭載乘客，以減少黑車的存在，并為乘客提供足夠的安全保障。在公共交通服務(wù)的完善上，英國倫敦可謂是典型的代表，作為倫敦市的出租車管理部門，出租車管理協(xié)會全面負責(zé)司機的個人經(jīng)歷審查、體檢、技術(shù)審查，以及“倫敦知識”考試。這些出租車司機通常都為個體經(jīng)營車，身兼車主與司機雙職，大多車主還會雇傭一位司機輪流工作。倫敦出租車司機要想通過“倫敦知識”考試，至少需要三年的準備時間，只有當12次實地模擬考試完全通過后，方可取得出租車司機資格，倫敦的出租車司機被要求一旦客戶說出地名后，迅速規(guī)劃出最佳路線，不能進行導(dǎo)航或咨詢調(diào)度中心和乘客。德國在完善公共交通服務(wù)的做法上也具有很強的借鑒意義，德國所有出租車都安裝了尋呼系統(tǒng)，乘客只要撥打乘車熱線，無論在任何地方五分鐘之內(nèi)都會有出則車前來載客。德國點到點的乘客搭載方式，最大限度的避免了出租車司機的拒載行為，同時降低了能源和時間成本。

據(jù)相關(guān)報道，近年來打車軟件在歐洲深受民眾歡迎，再加上個別打車軟件公司在歐洲國家的合法化，使得黑車在歐洲國家逐漸風(fēng)行起來，歐洲出租車司機曾舉行大罷工，抗議黑車及黑車軟件的合法化。但是由于歐洲國家的公共交通服務(wù)設(shè)施及個人信用體系相當完善，再加上違法成本的高昂，使得歐洲道路運輸市場上僅有個別黑車的存在，對整個道路交通市場的合法有序運營沖擊不大，因此在歐洲國家并并沒有專門針對非法運營的治理行動，而是將重點放在了對出租車的管制上。

(二)國內(nèi)黑車治理概況

近年來，隨著城市化進程的加快和城市人口的快速增加，當前大中型城市的公共交通設(shè)施服務(wù)已遠遠無法滿足市民的出行需求。上世紀90年代起，黑車現(xiàn)象就普遍存在于北上廣深等城市，在城郊結(jié)合部地區(qū)尤為泛濫。到目前，黑車市場在大中小城市均不同程度的發(fā)展著，黑車的興起和泛濫，對合法經(jīng)營的客貨運秩序造成了嚴重的沖擊，對政府公信力的建設(shè)和城市形象的塑造帶來了不良影響，更在一定程度上增加了社會的不穩(wěn)定因素。

在我國，針對黑車普及所帶來的危害和隱患，各級地方政府都采取積極的管制措施，在特定時間段以高壓態(tài)勢開展黑車打擊專項治理活動，然而這種黑車治理方式，只能在特定時間段發(fā)揮作用，一旦專項治理行動結(jié)束，黑車數(shù)量迅速反彈，且勢頭更猛。由此我國黑車治理走上了“集中治理——黑車現(xiàn)象緩解——黑車市場反彈——再集中治理——再反彈”的怪圈，黑車逐漸成為社會痼疾，并且呈現(xiàn)出螺旋式上升的趨勢與特征。

我國在黑車治理上，并未采取歐洲國家完善公共交通設(shè)施服務(wù)的做法，而是集中力量進行黑車整治，現(xiàn)階段我國采取的黑車整治措施主要有“集中式運動之法”、“分層治理”、“聯(lián)合整治”和“分類分層”等幾類模式。

北京市在黑車治理上主要采取“分層分類”模式。第一，根據(jù)場所分類進行治理。集中力量整治“一沿線五重點”區(qū)域的黑車，“一沿線”主要是指地鐵沿線，“五重點”主要是指學(xué)校周邊、商業(yè)中心、旅游景點、醫(yī)院和小區(qū)周邊等區(qū)域。第二，根據(jù)黑車經(jīng)營主體分類進行治理。針對黑車市場中存在的60%左右的下崗失業(yè)人員以及農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，進行就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，引導(dǎo)其正規(guī)就業(yè)；針對15%左右的在職人員，進行反復(fù)教育，屢教不改者建議單位予以開除辭退；針對10%左右的兩勞釋放人員，組織進行勞動技能培訓(xùn)，幫助其再就業(yè)。第三，根據(jù)車型與運營類型的不同開展治理。非法運營的私家車通常在小區(qū)停靠，運營費用遠低于出租車，且自發(fā)形成了領(lǐng)地保護主義，再加上乘客的故意掩護，這在一定程度上增加了執(zhí)法取證的難度，北京市主要采取多部門聯(lián)合執(zhí)法；針對非法運營的小公交，由于路線固定，調(diào)查取證較為容易，因此北京市主要采取處罰與教育相結(jié)合的治理方式。

在黑車治理上，北京市自上世紀90年代開始就出臺了相關(guān)規(guī)章條例對黑車市場進行規(guī)范。1997年出臺的《北京市道路運輸管理條例》規(guī)定，對非法運營車輛沒收違法運營收入，同時處以三千元至三萬元的罰款；1999年出臺的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部、交通部等部門關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通意見的通知》要求堅決取締非法運營車輛；2002年出臺的《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定，在取締非法運營車輛的基礎(chǔ)上，依法追究刑事責(zé)任，并處以罰款。2006年北京市政府開展長達一個月的黑車治理“狂飆運動”，治理期間查獲的黑車均處以50萬元罰款，第二次查出沒收車輛。

從中歐黑車治理的概況上來看，其在黑車治理手段和方式上存在顯著差異。歐洲國家主要通過完善公共交通設(shè)施服務(wù)的方式，最大限度的滿足市民出行前需求，從而減少黑車出現(xiàn)的可能性；同時允許順風(fēng)車載客現(xiàn)象的出現(xiàn)，且承認部分打車軟件的合法性；反觀我國，在黑車治理上以高壓打擊態(tài)勢為主，政策和執(zhí)法并重，并且陷入了“打擊——反彈”的循環(huán)怪圈，黑車治理任重道遠。

三、北京黑車產(chǎn)生原因

第一，市場需求決定。城市化進程的加快，以及城市人口的增加，對城市公共交通設(shè)施服務(wù)提出了全新的要求，現(xiàn)階段，北京市住宅小區(qū)建設(shè)早已超出五環(huán)之外，大量上班族每天來回穿梭與城郊之間。隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們對出行要求越來越高，很多人都愿意為更加舒適便捷的出行方式支付更多費用。

第二，公共交通供給不足。一方面是公交系統(tǒng)的供給不足，給急于外出的乘客帶來很大出行困難；另一方面是出租車的供給不足，完全無法滿足快速增長的市民的需求，為黑車的興起提供了可能，且黑車完全滿足了市民對出行“便捷、舒適、價優(yōu)”的需求，且大多市民都具備支付黑車費用的能力。

第三，合法運營出租車成本較高。在我國，出租車運營證的取得至少需要花費二十萬元，在個別大中型城市，甚至炒到了80萬左右，且出租車司機還需向掛靠公司繳納份子錢，可見其運營成本之高。而黑車運營完全無需繳納上述金額，且不必超時勞動，輕輕松松就就能獲得高于出租車司機的收益，因此很多有意從事載客服務(wù)的司機，更愿意選擇黑車運營模式。

第四，政府部門監(jiān)管不到位。從事黑車運營的主要以大多是下崗失業(yè)和外來務(wù)工等社會弱勢群體，黑車取締過于強硬，會增加盜竊搶劫等影響社會穩(wěn)定案件的發(fā)生率，因此很多地方政府在給車的治理上態(tài)度不夠強硬。再加上執(zhí)法部門經(jīng)費、人員優(yōu)先，難以保持長期的高壓打擊態(tài)勢，只能定期集中整治，終究是治標不治本。

四、北京黑車合法化策略及其市場準入機制的建立

(一)降低準入門檻，開放道路運輸市場

在我國既有的公共交通系統(tǒng)內(nèi)，無論是出租車、公交車和軌道交通，均歸屬于政府部門的管制資源，實行嚴格的價格和市場準入控制。這種嚴格的公共交通管控模式，在社會主義初期，政府能力相對較強而社會能力相對較弱的時期，發(fā)揮著重要的作用。但是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，以及社會自我調(diào)節(jié)能力的不斷增強，這種嚴格的管控模式嚴重滯后于城市發(fā)展需求。筆者在閱讀國外相關(guān)文獻的過程中，發(fā)現(xiàn)歐美國家的公共交通主要以企業(yè)民營形式存在，政府部門僅僅做出最高限價，由企業(yè)和行業(yè)組織自發(fā)調(diào)節(jié)。黑車的普及不過是市場自發(fā)調(diào)節(jié)供給和需求平衡的必然結(jié)果，筆者認為不妨借鑒歐美國家做法，適當降低市場準入門檻，引入價格競爭機制，允許私家車輛和乘客自行協(xié)商定價交易。同時，率先在郊區(qū)試點，通過正規(guī)出租車的市場競爭和調(diào)節(jié)機制改善黑車現(xiàn)象。

(二)政府組織成立運輸公司，引導(dǎo)黑車合法化

北京市政府相關(guān)部門應(yīng)當對全市從事黑車經(jīng)營的閑散經(jīng)營者進行梳理統(tǒng)計和資源整合，由政府出面組織成立運輸公司，為黑車運營者提供合法化的機會。現(xiàn)階段，北京市黑車運營多為散戶，這些黑車經(jīng)營者一方面文化水平偏低，不懂市場經(jīng)濟規(guī)則，另一方面才財力有限，無法自發(fā)組織形成競爭合力，再加上出租車行業(yè)對載客市場的壟斷，使得黑車合法化困難重重。其中出租車行業(yè)對市場的壟斷主要表現(xiàn)為兩個方面：其一是市場壟斷，出租車公司壟斷了城市載客的絕大部分市場份額，北京市現(xiàn)有的出租車98%以上都掛靠于出租車公司；其二是行政壟斷，以行政權(quán)力控制出租車數(shù)量，嚴格市場準入，以保護和維持既有市場格局。而黑車的合法化對于促進出租車行業(yè)的革新具有重要意義，既有利于維護消費者合法權(quán)益，還能刺激司機自愿的流動，提高出租車司機的收入。政府組織成立運輸公司，黑車司機就有了約束，在產(chǎn)生違法動機時則會更多的考慮侵權(quán)風(fēng)險，消費者在合法權(quán)益受到侵害后也能提起索賠，有利于社會的穩(wěn)定。

(三)整改道路運輸現(xiàn)行制度，黑車治理寬嚴相濟

筆者認為在黑車治理整改上必須堅持“以人為本”的基本原則，即從保護消費者合法權(quán)益和黑車司機中弱勢群體生存權(quán)益出發(fā)，以消除黑車運營安全隱患為主旨，促進公共交通市場的重新洗牌，將黑車市場中的報廢車輛和改裝車輛徹底清除出市場，保護消費者和黑車司機的人身安全和財產(chǎn)安全。在黑車市場治理中，應(yīng)當對北京市交通部門存在的不合理規(guī)章制度進行整改，如對嚴格控制運營證數(shù)量制度的整改。從某種意義而言，道路運輸市場上最黑的并非“黑車”，而是交管部門和出租車公司打著道路運輸市場管理口號的權(quán)力尋租行為。筆者認為，公共交通行業(yè)從業(yè)主體只有在公平合理的環(huán)境下開展競爭，才能維護公共交通系統(tǒng)的良好秩序。黑車的整改應(yīng)當是政府部門和黑車運營主體的相互妥協(xié)，即允許黑車憑借自身優(yōu)勢參與市場競爭，讓消費者根據(jù)自身需求選擇乘坐方式，從而調(diào)節(jié)交通運輸市場的供需平衡。現(xiàn)階段，我國黑車市場出現(xiàn)了黑車服務(wù)調(diào)度中心、聯(lián)系固定客戶、接送白領(lǐng)上下班、帶車求職簽訂用工協(xié)議等心的交易方式，可見我國黑車行業(yè)正在逐步走向半合法化性質(zhì)，且這種半合法化的方式可最大限度的減少黑車的社會危害性，有利于社會資源的優(yōu)化配置，因此公共交通部門在黑車的治理上應(yīng)當借鑒這些做法。筆者認為，只要對這種半合理化進行合理的引導(dǎo)與管理，組織黑車司機按時納稅，就能很好的緩解環(huán)北京市的公共交通壓力。此外，在黑車整改上，應(yīng)當堅持寬嚴相濟，對于積極配合整改的黑車司機給予鼓勵和最大限度的幫助，對于屢教不改的黑車司機，進行嚴厲打擊，情節(jié)嚴重的依法懲處，如此增強政府部門的公信力和公共交通服務(wù)能力，促進交通運輸行業(yè)的轉(zhuǎn)型，同時滿足市民出行需求。

(四)多舉措并舉，規(guī)范黑車運營行為

規(guī)范黑車運營行為是黑車合法化治理的最后環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的落實不僅需要行政力量的支持，還需要從市場經(jīng)濟的角度出發(fā)，充分尊重交通運輸行業(yè)的市場地位和運行規(guī)律。總的來說，規(guī)范黑車運營行為可采取以下三項基本措施：

一是自發(fā)成立黑車自律中介組織，由中介組織全面負責(zé)黑車行業(yè)的自我監(jiān)督與管理，為最大限度的增強黑車市場競爭力，建議黑車自律中介組織對組織內(nèi)的從業(yè)者進行道德凈化教育和從業(yè)資格考核，以保障黑車運營主體的職業(yè)素養(yǎng)和乘客安全。黑車自律中介組織的成立，能夠減少政府行政成本和黑車治理產(chǎn)生的行政矛盾。二是建立道路交通運輸主體誠信機制，通過誠信淘汰機制促進市場資源的優(yōu)化配置，維護乘客權(quán)益[7]。一方面，針對從業(yè)人員建立起黑名單和誠信檔案，對從業(yè)人員進行嚴格的監(jiān)督檢查和信息披露，幫助消費者選擇高素質(zhì)的司機；另一方面針對運營單位建立迅速淘汰機制，凡是出現(xiàn)違法經(jīng)營行為的單位迅速將其淘汰出局，促進運輸市場的新陳代謝，避免因壟斷導(dǎo)致的消費者權(quán)益受損。三是強化社會監(jiān)督。充分發(fā)揮社會監(jiān)督職能，與誠信機制聯(lián)合起來，對黑車及其他合法運營車輛進行相關(guān)信息的披露，為乘客提供甄別參考依據(jù)。社會監(jiān)督的強化，還能為黑車市場法律規(guī)制的制定和出臺提供真實客觀依據(jù)，避免現(xiàn)實與法律的脫節(jié)。

五、結(jié)語

綜上所述，黑車治理是一項長期的綜合性課題，需要隨著政府職能的轉(zhuǎn)變與時俱進，不斷完善。黑車治理問題值得實踐工作者和學(xué)術(shù)研究者的持續(xù)探究，如此方可確保交通運輸市場的良好秩序，為市民提供更加完善的公共交通服務(wù)。

[1]曹璇.污名化與去污名化[D].上海大學(xué),2015.

[2]倪陸聰.基于政策工具視角的城市黑車治理模式研究[D].華東政法大學(xué),2015.

[3]梁輝,葉波,喻一帆,胡斌. 城市“黑車”治理的博弈分析——基于武漢高校周邊“黑車”的調(diào)查分析[J].湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2012,(01):59-64.

[4]張煜.城市交通“黑車”治理探討[J].安慶師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2012,(02):114-118.

[5]楊向東.上海市出租車市場規(guī)范與黑車治理[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢),2013,(02):68-74.

[6]吳亮.黑車取證的執(zhí)法困境及其出路[J].清華法學(xué)，2016，(01):160-170.

[7]謝戀. 城市化進程中城鄉(xiāng)結(jié)合部“黑車”治理研究[D].廣西師范大學(xué),2013.

徐泳和，男,（1990.1-），漢，山東濟南人，中國政法大學(xué)研究生在讀，研究方向：訴訟法。