南京國(guó)民政府職業(yè)病的防治困境

周石峰

摘要：面對(duì)日趨嚴(yán)重的職業(yè)病問題，南京國(guó)民政府試圖運(yùn)用法律和行政手段進(jìn)行防治，但在實(shí)際操作過程中困難重重：職業(yè)病入法因社會(huì)各界抵制而挫敗，致其防治工作缺乏法律保障，調(diào)查統(tǒng)計(jì)也無法律依據(jù)；工廠職業(yè)病檢查雖然依靠行政力量推行，但因中央政府威權(quán)不固，一些地方政府往往消極應(yīng)對(duì)；勞資雙方對(duì)工業(yè)安全和工廠檢查不認(rèn)同，使職業(yè)病防治喪失社會(huì)基礎(chǔ)；租界工廠的抵制，為其他企業(yè)抵制政府的職業(yè)病檢查提供了借口。

關(guān)鍵詞：職業(yè)病；國(guó)民政府；防治困境；南京十年時(shí)期

中圖分類號(hào)：K263文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）10-0131-05

20世紀(jì)二三十年代，隨著中國(guó)工業(yè)化的緩慢推進(jìn)，職業(yè)病問題日趨嚴(yán)重。南京國(guó)民政府建立之后，出于兌現(xiàn)大革命時(shí)期的承諾和踐行民生主義意識(shí)形態(tài)的雙重考量，竭力推動(dòng)工業(yè)安全衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，并力圖從法制建設(shè)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、宣傳教育以及醫(yī)療設(shè)施等方面采取一些防治職業(yè)病的措施。近些年來，學(xué)界對(duì)國(guó)民政府在職業(yè)病防治方面采取的措施及防治績(jī)效評(píng)價(jià)等方面都取得了一些研究成果，但對(duì)其制約因素則尚無系統(tǒng)研究。①本文擬從職業(yè)病入法失敗以及地方政府、勞資雙方和租界態(tài)度方面進(jìn)行初步分析。必須首先說明的是，日本全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)打斷了我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，也中斷了工業(yè)安全運(yùn)動(dòng)的歷史進(jìn)程，因此本文討論僅限于南京十年時(shí)期。

一、職業(yè)病入法及其挫敗

早在1923年《晨報(bào)副刊》刊載的小說，曾將職業(yè)病一詞作為題名，小說中的醫(yī)生聽了病患陳述病情之后，果斷地將其診斷為“職業(yè)病”。②1921年5月16日的《申報(bào)》曾載有《勞工之衛(wèi)生》一文，提出“增進(jìn)勞工之幸福而預(yù)防職業(yè)上之疾病”的五大舉措，分別為調(diào)查、法律、工廠檢查、處罰和教育。③北京政府農(nóng)商部還對(duì)職業(yè)病調(diào)查進(jìn)行了初步嘗試。1926年3月，為參加國(guó)際勞工大會(huì)，農(nóng)商部派員赴滬調(diào)查江浙兩省工業(yè)狀況，其中就涉及“職業(yè)病種類”“有無災(zāi)害情形”“預(yù)防危險(xiǎn)方法”以及“衛(wèi)生設(shè)備”和“撫恤規(guī)則”等方面的內(nèi)容。④

1928年，南京國(guó)民政府工商部“為保護(hù)勞工起見，特?cái)M咨詢工業(yè)上發(fā)生之危險(xiǎn)及預(yù)防方法問題十五則，通飭各省各特別市政府轉(zhuǎn)飭令所屬工業(yè)機(jī)關(guān)按條解答，以資考核”⑤。1929年12月30日，南京國(guó)民政府公布的《工廠法》第七條規(guī)定，童工和女工不能從事的七類工種，如“處理有爆發(fā)性引火性或有毒質(zhì)之物品；有塵埃粉末或有毒氣體散布場(chǎng)所之工作；已溶礦物或礦滓之處理”等。第四十二條規(guī)定工廠必備的“空氣流通之設(shè)備、飲料清潔之設(shè)備、盥洗所及廁所之設(shè)備、光線之設(shè)備、防衛(wèi)毒質(zhì)之設(shè)備”五類衛(wèi)生設(shè)施。第四十五條規(guī)定，“在勞動(dòng)保險(xiǎn)法施行前，工人因執(zhí)行職務(wù)而致傷病或死亡者，工廠應(yīng)給其醫(yī)藥補(bǔ)助費(fèi)及撫恤費(fèi)”，并明確規(guī)定相關(guān)補(bǔ)助和撫恤的標(biāo)準(zhǔn)。⑥1936年6月25日，國(guó)民政府公布了《礦場(chǎng)法》，第二十六條明確規(guī)定，礦場(chǎng)必須配備“防止職業(yè)病發(fā)生之設(shè)備”以及“以預(yù)防方法指示

礦工，并限其遵守”，違反上述規(guī)定者“處100元以下之罰金”。⑦同年年底，實(shí)業(yè)部中央工廠檢査處頒布了“工廠設(shè)置衛(wèi)生室辦法”，將“傳染病及職業(yè)病之研究及預(yù)防”納入工廠衛(wèi)生室的職能范圍，要求衛(wèi)生室酌訂“各種職業(yè)病及傳染病預(yù)防規(guī)則”等，并張貼于適當(dāng)場(chǎng)所，同時(shí)要求衛(wèi)生室做好“職業(yè)病”等統(tǒng)計(jì)工作。⑧

《工廠法》頒布后，各界反響強(qiáng)烈，紛紛要求予以修訂或暫緩施行。上海市社會(huì)局認(rèn)為，“對(duì)于‘執(zhí)行職務(wù)四字應(yīng)有切實(shí)之規(guī)定，至于非執(zhí)行職務(wù)之時(shí)遇有意外災(zāi)變而致傷亡者，亦應(yīng)有明白之規(guī)定。”因?yàn)椤皥?zhí)行職務(wù)四字，含義甚廣，如工作時(shí)因藥品或機(jī)器爆裂而致傷病死亡，固由于執(zhí)行職務(wù)，而某種工廠之工作，可以促成肺癆，則肺癆病亦似因執(zhí)行職務(wù)而起，固此四字，似應(yīng)有較為切實(shí)之規(guī)定。又如工人因工廠有意外災(zāi)變而致傷亡，而此項(xiàng)災(zāi)變并不發(fā)生于執(zhí)行職務(wù)之時(shí)，則此項(xiàng)傷亡工人是否即無須給以醫(yī)藥撫恤等費(fèi)，又工人因執(zhí)行職務(wù)而致傷病死亡，其原因或由工廠設(shè)備不全，或因工人自身忽略錯(cuò)誤，或因其他工人失職而遭波及，是否無分輕重，概由工廠依照本條例負(fù)給費(fèi)之責(zé)，亦應(yīng)有規(guī)定”；上海市華商卷煙廠業(yè)同業(yè)公會(huì)認(rèn)為，“疾病之原因，極為復(fù)雜，工人如果因執(zhí)行職務(wù)而致傷病者，廠方自應(yīng)依法給以醫(yī)藥津貼各費(fèi)，設(shè)工人中有患不名譽(yù)病而藉口在廠服務(wù)，以致積勞成疾者，則當(dāng)如何，又因而致死者，更當(dāng)如何，恐將來必致徒惹糾紛，于勞資雙方均有不利也”；上海中華工業(yè)總聯(lián)合會(huì)要求“將本條款內(nèi)傷病改為傷殘”，其理由是“傷殘有形可觀，病字太無界限，易起糾紛”。⑨

1931年，著名社會(huì)學(xué)家和勞工問題專家陳達(dá)受民生改進(jìn)研究會(huì)委托，以上海為個(gè)案，對(duì)《工廠法》的施行問題進(jìn)行了為期一個(gè)月的調(diào)查研究，并對(duì)《工廠法》的修訂逐一提出了相關(guān)建議。他在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上海雇主大多認(rèn)為有的疾病“不容易證明”，工人對(duì)此也時(shí)有怨言。因?yàn)橛械牟⊥础安荒茏C明”，廠方不準(zhǔn)請(qǐng)病假，不發(fā)工資或醫(yī)藥費(fèi)，以致“病人受罪”。對(duì)此，陳達(dá)認(rèn)為：“惟疾病一項(xiàng)，因技術(shù)上困難，只可由雇主與工人自行酌量辦理，政府不必以明文規(guī)定之，但加添工業(yè)疾病，因工業(yè)疾病證明較易，并于工人的健康關(guān)系極大。”他建議，應(yīng)選擇幾種較易證明的工業(yè)疾病，如鉛毒、燐毒等給予賠償費(fèi)及醫(yī)藥費(fèi)。對(duì)“因公致病”的工人“須付津貼但以工業(yè)疾病為限”。他認(rèn)為，可將《工廠法》分期施行：“有現(xiàn)時(shí)可以施行的條文、有一年以后二年以后或三年以后可行的條文”。“津貼及撫恤”與“安全與衛(wèi)生”必須立即施行，關(guān)于前者，“傷害及亡死各條照原文”，增加“工業(yè)疾病的津貼”，但工業(yè)疾病須有定義，刪除疾病賠償條款；關(guān)于后者，“一俟比較切實(shí)的條文公布后，立即實(shí)行”。⑩

1931年11月，實(shí)業(yè)部在詳細(xì)審查“上海市社會(huì)局請(qǐng)求解釋工廠法及施行條例一案”后認(rèn)為，“傷病兩字，就法文言，實(shí)系平列，惟是因執(zhí)行職務(wù)致病，情形不一，有因在執(zhí)行職務(wù)時(shí)期期中致患各種疾病者，有因執(zhí)行職務(wù)致生職業(yè)病者，有因執(zhí)行職務(wù)致傷而病。本條關(guān)于病學(xué)解說，未經(jīng)明定，所指究屬何項(xiàng)疾病，應(yīng)請(qǐng)行政院轉(zhuǎn)送司法院解釋。”1932年3月，實(shí)業(yè)部根據(jù)河北省實(shí)業(yè)廳呈報(bào)召集各工廠會(huì)議經(jīng)過及施行困難情形，復(fù)轉(zhuǎn)呈行政院咨立法院核辦。立法院先后交勞工法起草委員會(huì)會(huì)同法制委員會(huì)審議，并開聯(lián)席會(huì)討論，認(rèn)為工廠法存在與勞資雙方實(shí)際狀況不合之處，確有必要修改，決定函告實(shí)業(yè)部，將各省執(zhí)行中實(shí)際困難和實(shí)業(yè)部意見匯總，以便刪修。實(shí)業(yè)部匯總了各地勞資雙方的修改《工廠法》意見，并行文征集地方政府和勞資團(tuán)體對(duì)修改《工廠法》及《工廠法施行條例》的意見。根據(jù)修改意見修訂的《工廠法》第十二條是“明定《工廠法》第四十五條所稱工人因執(zhí)行職務(wù)而致傷病之致病部分，系指工人因執(zhí)行職務(wù)而發(fā)生之職業(yè)病而言，以免因病之界限不明而引起糾紛。”1932年12月19日，立法院第211次會(huì)議審查并通過全案，報(bào)呈國(guó)民政府，于當(dāng)年12月30日公布施行。《修正工廠法》仍分13章77條，大致依據(jù)實(shí)業(yè)部之修正草案而酌加增刪，其刪修重點(diǎn)包括：實(shí)業(yè)部所擬之“職業(yè)病”，認(rèn)為無規(guī)定之必要，予以刪去。至此，南京政府有關(guān)職業(yè)病入法的努力宣告失敗。endprint

由于缺乏對(duì)職業(yè)病的清晰界定，地方政府在職業(yè)病調(diào)查和工廠檢查中，“職業(yè)病與普通病之界限有時(shí)頗難分析，擬應(yīng)由檢查員注意廠中環(huán)境及工作情形，并會(huì)同本市衛(wèi)生局辦理，如有疑似之職業(yè)病發(fā)生，即請(qǐng)由衛(wèi)生局派醫(yī)師檢查，以便督促?gòu)S方設(shè)法治療及補(bǔ)救”。

二、地方政府消極應(yīng)對(duì)

1931年南京國(guó)民政府頒行的《工廠檢查法》，對(duì)于工廠檢查問題采取中央集權(quán)制，規(guī)定“工廠檢查事務(wù)，由中央勞工行政機(jī)關(guān)派工廠檢查員辦理之，但必要時(shí)，省市主管廳局亦得派員檢查。前項(xiàng)省市所派工廠檢查員，并受中央勞工行政機(jī)關(guān)之指導(dǎo)監(jiān)督”。1935年立法院通過的《修正工廠檢查法》有所變動(dòng)，規(guī)定“工廠檢查事務(wù)，由中央勞工行政機(jī)關(guān)工廠檢查員辦理，但必要時(shí)，省市主管廳局亦得派員檢查。前項(xiàng)省市所派工廠檢查員，并受中央勞工行政機(jī)關(guān)之指導(dǎo)監(jiān)督。”

職業(yè)病等安全衛(wèi)生檢查“事屬創(chuàng)舉，為求收統(tǒng)一之效，事權(quán)不宜分散，且人力財(cái)力亦不充裕，勢(shì)難普及于全國(guó)各地”。不過修正的《工廠檢查法》僅賦予各省市以必要時(shí)之執(zhí)行權(quán)，非但并未改正中央集權(quán)制之缺點(diǎn)，甚至連中央集權(quán)制的有利之處也因而喪失。“不但未能使省市主管廳局為中央分擔(dān)工廠檢查之責(zé)，反而將中央集權(quán)制度破壞，造成責(zé)任不專之弊”，“為求工廠檢查能普遍推行于全國(guó)各工業(yè)區(qū)域，關(guān)于檢查執(zhí)行權(quán)之規(guī)定，最好放棄中央集權(quán)之原則，而改用地方均權(quán)制，使各省市主管廳局在法律上必須負(fù)檢查之責(zé)任，而仍以中央機(jī)關(guān)負(fù)監(jiān)督之則”。

一些地方政府借口經(jīng)費(fèi)籌集困難、工業(yè)幼稚和人才缺乏，往往不愿意工廠養(yǎng)成所選送學(xué)員。實(shí)際上，根據(jù)《工廠檢查人員訓(xùn)練辦法》，參加養(yǎng)成所培訓(xùn)對(duì)學(xué)員收取的費(fèi)用并不多，即每人收取10元講義費(fèi)，但生活費(fèi)自理。“在這些所謂的理由中，姑不論其是否事實(shí)與是否正當(dāng)，然而就是因?yàn)檫@樣的緣故，以致全國(guó)各省市不能盡有訓(xùn)練合格之工廠檢查員，在將來普遍推行工廠檢查上，已預(yù)伏了一個(gè)很大困難。”尤有甚者，工廠檢查人員訓(xùn)練合格之后，實(shí)業(yè)部明令各省市政府予以委用，然而事實(shí)上“很少遵行，甚至業(yè)已委用，事后復(fù)藉故裁撤”。能依法委用訓(xùn)練合格工廠檢查人員逐步實(shí)施工廠檢查者，僅少數(shù)省市而已，各級(jí)政府并沒有盡到最大努力。

與工廠相比，礦場(chǎng)的生產(chǎn)條件往往更加惡劣，礦場(chǎng)災(zāi)變也更加嚴(yán)重。根據(jù)《修正工廠法》和《修正工廠法施行條例》有關(guān)規(guī)定，礦場(chǎng)的安全檢查應(yīng)與工廠檢查工作同步推進(jìn)。1934年10月，中央工廠檢查處呈請(qǐng)實(shí)業(yè)部分咨各省市政府轉(zhuǎn)飭主管廳局會(huì)飭所屬工廠檢查員，在檢查工廠時(shí)，將該區(qū)域內(nèi)符合修正《工廠法》第一條規(guī)定之礦場(chǎng)一并檢查，“我國(guó)礦場(chǎng)之檢查于焉開始矣”。然而，中央工廠檢查處“迭次函催舉辦，惟因各省工廠檢查員人數(shù)太少，難以兼顧，故自通令迄今，在業(yè)已舉辦工廠檢查之各省中，尚有數(shù)省未能舉辦，而礦場(chǎng)檢查報(bào)告之轉(zhuǎn)送到處者，則僅有河南、湖南、河北三省而已。”

三、勞資雙方缺乏認(rèn)同

對(duì)工廠進(jìn)行職業(yè)病檢查不僅有助于保護(hù)勞工身體健康和生命安全，而且可以防止工廠發(fā)生災(zāi)變，減少?gòu)S方的直接損失。然而，一些工廠主則借口經(jīng)濟(jì)效益不好不愿增加衛(wèi)生防疫方面的費(fèi)用。

天津于1934年擬定職業(yè)病防治第一期計(jì)劃后，曾于同年8月下半月起，由檢查員分赴應(yīng)受檢查各工廠進(jìn)行預(yù)備調(diào)查，9月份才正式開始檢查工作。檢查員在例行檢查的過程中，“深感窒礙，況商人對(duì)于工廠檢查事項(xiàng)認(rèn)識(shí)不清，多敷衍應(yīng)事，雖經(jīng)各檢查員隨時(shí)勸導(dǎo)，嚴(yán)厲督促，然第一期計(jì)劃全部工作，仍難如期辦理完竣”。該市的一些工廠因受時(shí)局影響，“近年來幾至一蹶不振。自身支撐之不暇，對(duì)于首創(chuàng)之工業(yè)統(tǒng)治設(shè)施每多漠視。幾經(jīng)勸導(dǎo)曉諭，直至1934年終始將初步工檢工作之各項(xiàng)表冊(cè)分別陸續(xù)繳齊。”“剴切曉諭，但商人固于成見，寧以增加工人待遇，適足以減低廠主之利益，不免互相觀望，以為搪塞，阻撓情形，時(shí)有發(fā)生。”

北平的檢查情況與天津大致相似，據(jù)《北平市第一期工廠檢查報(bào)告書》記載，該市不少工廠“或場(chǎng)址狹小，建筑不良，空氣污濁；或設(shè)備管理各項(xiàng)，因陋就簡(jiǎn)，秩序毫無，迭經(jīng)剴切勸令改善，并經(jīng)分別復(fù)查，有因資力及環(huán)境所限，未能立即改良者，亦有故意敷衍，始終未認(rèn)真遵辦者。”

1934年，曾經(jīng)有人指出工廠檢查制度未能普遍施行，并且施行過程中屢受阻礙，其癥結(jié)有四：一是企業(yè)缺乏遠(yuǎn)見，多數(shù)雇主誤以為工廠檢查，僅為顧及勞工福利，對(duì)其本身系莫大損失。資方往往追逐短期利益，工廠檢查對(duì)企業(yè)所產(chǎn)生的長(zhǎng)期利益和隱形利益，以及對(duì)國(guó)家工業(yè)前途的深遠(yuǎn)影響，資方往往視而不見。二是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊，國(guó)家欲使企業(yè)改良設(shè)備而保護(hù)勞工，“實(shí)屬難能”。廠方生產(chǎn)設(shè)施簡(jiǎn)陋，雖為法律所不容，但亦為客觀事實(shí)，法理與人情必須兼顧。三是勞工的無知與誤解。工廠檢查的主要目的在于保護(hù)勞工，但并未獲得勞工的擁護(hù)，因?yàn)橹R(shí)缺乏，甚至受到廠方“非法宣傳”的影響，工人往往不知工廠檢查為何物，“視之無關(guān)痛癢，可有可無”。第四是外交問題的制約，中國(guó)在國(guó)際上處于被壓迫的地位，受到不平等條約束縛，租界當(dāng)局反對(duì)檢查，因此《工廠法》與《工廠檢查法》“竟不能實(shí)行于此種畸形的范圍。”

曾經(jīng)在上海從事過工廠職業(yè)病檢查工作的田和卿認(rèn)為工廠職業(yè)病檢查工作之所以未能取得成效，主要是因?yàn)楣S主和工人對(duì)于工廠職業(yè)病檢查的誤解：“有的廠主聽見檢查，就覺得恐懼，也有的以為檢查是政府故意的來搗蛋，來和工廠為難，也有的以為檢查是要片面的加重廠方負(fù)擔(dān)，也有的以為檢查是政府替工人說話，幫工人的忙來壓迫廠方。在工人方面呢，大多不加理會(huì)，不曉得有工廠法，更不明白工廠檢查法；恐怕連工廠檢查這四個(gè)字，都沒有聽見過。也有極少一部分的工人，曉得工廠檢查，但是他們以為工廠檢查是限制工人的自由，是幫同廠方來壓迫工人的。”

此外，一些國(guó)營(yíng)企業(yè)因管理權(quán)屬不統(tǒng)一，其職業(yè)病檢查工作的開展也不順利。當(dāng)時(shí)，我國(guó)各鐵路附設(shè)工廠雖然為數(shù)不少，但大多因規(guī)模小、設(shè)備簡(jiǎn)陋、相關(guān)配套設(shè)施不完善而對(duì)職業(yè)病檢查持消極態(tài)度。比如，漢口市區(qū)有平漢鐵路管理局主辦的三家機(jī)車修理廠，該市市政府在進(jìn)行檢查時(shí)，要求鐵路管理局轉(zhuǎn)飭所屬這三家修理廠匯報(bào)工廠記錄等事項(xiàng)，而鐵路管理局則認(rèn)為：“此項(xiàng)表冊(cè)，系民營(yíng)工廠呈報(bào)當(dāng)?shù)刂鞴芄偈鹚茫肪譃閲?guó)營(yíng)企業(yè)機(jī)關(guān)，由鐵道部直轄，所有一切編制及用人行政，均遵部章節(jié)辦理。各隨設(shè)之工廠工人狀況、傷病情形，均有部定格式，遙報(bào)鐵道部。”鐵路管理局以市政府非其主管官署為由，拒絕向漢口市政府造報(bào)相關(guān)表冊(cè)，漢口市政府“以事件重大，未能擅專”，只能呈請(qǐng)中央工廠檢查處加以解釋，而檢查處認(rèn)為上述問題“于法均無明文規(guī)定”，被迫“據(jù)情轉(zhuǎn)呈實(shí)業(yè)部請(qǐng)予解釋”。經(jīng)實(shí)業(yè)部和鐵道部協(xié)商之后，認(rèn)定各鐵路工廠檢查事務(wù)由中央政府勞工行政機(jī)關(guān)派工廠檢查員辦理，檢查時(shí)由鐵道部派員前往，進(jìn)行“先期工廠調(diào)查”。各鐵路工廠調(diào)查完竣之后，工廠檢查處決定派員赴各鐵路進(jìn)行初步檢查，直至1936年4月，鐵路工廠檢查事宜才得以順利展開。四、租界工廠檢查的梗阻endprint

當(dāng)時(shí)的中國(guó)實(shí)業(yè)界普遍認(rèn)為，工廠檢查對(duì)中外廠商應(yīng)當(dāng)一視同仁，否則將淪為壓迫華商之“苛政”。華商與在華外商的生產(chǎn)設(shè)施相差不大，因陋就簡(jiǎn)成為普遍態(tài)勢(shì)，如果工檢政令不能適用于租界，“在華外廠獨(dú)得逍遙法外”，仍然使用因陋就簡(jiǎn)的設(shè)備，那么不僅生產(chǎn)安全問題無從談起，而且事實(shí)上造成中外廠商生產(chǎn)成本之多寡不均。各國(guó)租界“幾遍于各工商業(yè)發(fā)達(dá)的都市，他們享有領(lǐng)事裁判權(quán)，以致我國(guó)法權(quán)之行使，乃大有妨礙。外商工廠，也就因?yàn)檫@個(gè)緣故，對(duì)于我國(guó)勞工法令，抗不遵行，無形中使我國(guó)之產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)及工人生活，蒙甚大之損失。外商工廠，如不遵行我國(guó)勞工法令，則此等勞工法令，亦無法實(shí)行于我國(guó)工廠。因?yàn)橥鈴S以無法令的束縛，顯處優(yōu)越地位，華廠勢(shì)難與之爭(zhēng)衡，即工人的待遇，亦難期其平等。”《大公報(bào)》刊文建議政府在《工廠法》實(shí)施過程中務(wù)必堅(jiān)持中外企業(yè)公平一致的原則，既要普遍適用于本國(guó)工廠，在華外資工廠亦當(dāng)一律遵守，否則中國(guó)制造業(yè)與在華外企競(jìng)爭(zhēng)，“益將失敗潰滅，決無幸理”。

上海租界工廠檢查問題，雖然從1931年開始?xì)v經(jīng)曲折，于1936年達(dá)成協(xié)議，但又被外國(guó)駐滬領(lǐng)事團(tuán)否決，上海淪陷后，租界對(duì)外交涉的對(duì)象和重點(diǎn)隨之向日偽方面轉(zhuǎn)移。1932年淞滬抗戰(zhàn)結(jié)束后不久，上海市政府對(duì)該市市區(qū)的工廠進(jìn)行了初步檢查，而租界工廠之檢查，因工部局“非正式請(qǐng)求展緩”，社會(huì)局為避免交涉起見，“曾允其請(qǐng)”。1933年4月，工部局正式拒絕我國(guó)工廠檢查員檢查租界工廠，社會(huì)局即呈請(qǐng)上海市政府向工部局交涉，歷經(jīng)兩載有余，“幾費(fèi)唇舌”，未能解決，因此既然不能對(duì)租界工廠進(jìn)行初期檢查，那么市區(qū)內(nèi)各工廠之第二期檢查計(jì)劃亦無法進(jìn)行，上海工廠檢查乃宣告完全停頓。而且由于租界交涉停頓已久，“前經(jīng)委用之檢查員有因事辭職他去者，有以故停職者”，僅有田和卿等8人仍在社會(huì)局擔(dān)任工廠檢查工作。而上海曾經(jīng)選送了22人參加工廠檢查員養(yǎng)成所的訓(xùn)練，4人中途退學(xué)，其余訓(xùn)練畢業(yè)，先后回到社會(huì)局執(zhí)行工廠檢查事務(wù)。

截至1935年8月，青島符合《工廠法》規(guī)定之華商工廠總共只有40家左右。這些工廠因規(guī)模小、資金短缺等原因“加以本年夏季以來，本市有明華銀行倒閉情事，以致銀行界采收縮政策，各工廠大受影響，工作時(shí)有停頓情事，甚且倒閉。未停未倒者亦常在風(fēng)雨飄搖之中，有朝不保夕之慨，尤未便過事督責(zé)。以致一期應(yīng)行整理各項(xiàng)，尚有未能遵照辦理者。”由于地方當(dāng)局之敷衍因循，加上西方列強(qiáng)的把持和操縱，導(dǎo)致租界內(nèi)的工廠職業(yè)病檢查難以順利推進(jìn)。

南京十年時(shí)期的職業(yè)病防治，在法律文本、行政能力、社會(huì)認(rèn)同以及外部壓力方面，均有缺陷。勞動(dòng)法令多以西方發(fā)達(dá)國(guó)家立法成例和國(guó)際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)作為參照，未免偏涉理想，未能盡合國(guó)情，移植復(fù)制西方的法律條文，由于超越我國(guó)歷史階段，難免遭到社會(huì)輿論尤其是企業(yè)界的反對(duì)，而政府迫于社會(huì)壓力，又只能不斷退讓，或者增刪修訂，或者緩行部分條款，法律威嚴(yán)蕩然無存。與法律的高調(diào)激進(jìn)相比，行政實(shí)踐雖然相對(duì)務(wù)實(shí)保守，但其工礦安全檢查成效又受到行政能力不足的限制，地方政府消極配合，工礦檢查人員位卑權(quán)輕，法律落實(shí)處處受阻，不僅難以實(shí)現(xiàn)消弭勞資沖突的初衷，反而徒增糾紛。租界工廠檢查權(quán)的落空，不僅縮小了工礦安全檢查的范圍，也增加了工礦安全檢查的阻力。誠(chéng)如王奇生所言，民國(guó)時(shí)期帶有現(xiàn)代西方色彩的高層文官熱衷于制定各種法令、計(jì)劃和決議，而不管下層有無承接能力，結(jié)果難免“種瓜得豆”。因此，雖然相關(guān)探索構(gòu)成了我國(guó)職業(yè)病防治史的一環(huán)，但其中歷史教訓(xùn)無疑遠(yuǎn)多于歷史經(jīng)驗(yàn)。

注釋

①蔡景峰認(rèn)為民國(guó)時(shí)期職業(yè)病防治工作“幾乎是一個(gè)空白”（《中國(guó)醫(yī)學(xué)通史》現(xiàn)代卷，人民衛(wèi)生出版社，2000年，第197頁）；羅蘇文認(rèn)為中國(guó)工業(yè)化起步階段的工業(yè)衛(wèi)生“普遍缺乏應(yīng)有的了解”（《女性與近代中國(guó)社會(huì)》，上海人民出版社，1996年，第41—42頁。）；孫安弟對(duì)南京政府的職業(yè)病調(diào)查給予了較高評(píng)價(jià)（《中國(guó)近代安全史（1840—1949）》，上海書店出版社，2009年）。②欽文：《職業(yè)病》，《晨報(bào)副刊》1923年10月18日。③丁錫康：《勞工之衛(wèi)生》，《申報(bào)》1921年5月16日。④《農(nóng)商部派員來滬調(diào)查江浙工業(yè)》，《申報(bào)》1926年3月23日。⑤《工商部令頒之預(yù)防工業(yè)危險(xiǎn)問題》，《天津特別市社會(huì)局政務(wù)匯刊》1929年第2期。⑥⑦顧炳元：《中國(guó)勞動(dòng)法令匯編》（三版續(xù)編），上海會(huì)文堂新記書局，1937年，第55—67頁、186—190、72—75頁。⑧《社會(huì)衛(wèi)生兩局布告工廠設(shè)衛(wèi)生室辦法》，《申報(bào)》1936年12月27日。⑨王瑩：《各地修改工廠法意見》（二續(xù)），《勞工月刊》1932年第3期。⑩陳達(dá)：《我國(guó)工廠法的施行問題》，《申報(bào)》1931年7月31日。《實(shí)業(yè)部審查上海市社會(huì)局請(qǐng)求解釋工廠法及施行條例一案意見書》，《申報(bào)》1931年11月13日。謝振民：《中華民國(guó)立法史》（下冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年，第1124、1125頁。實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處編：《工廠檢查年報(bào)》（1936年），內(nèi)部資料，1937年，第159、655、663、167、135、739、739、739、743、283頁。《修正工廠檢查法第三條第五條第十五條條文》，《立法院公報(bào)》1935年第69期。楊放：《工廠檢查法再修正提議》，《勞工月刊》1936年第10期。劉燡元：《民國(guó)法規(guī)集刊》第23集，上海民智書局，1931年，第472頁。實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處編：《工廠檢查年報(bào)》（1936年），第663—665、167—236頁。《天津市工廠檢查報(bào)告書》，《勞工月刊》1935年第7期。《天津市工廠檢查第一期實(shí)施計(jì)劃辦理經(jīng)過總報(bào)告》，《天津市政府公報(bào)》1936年第91期。劉廣惠：《我國(guó)工廠檢查問題的分析》，《勞工月刊》1934年第12期。田和卿：《工廠檢查問題》，《產(chǎn)業(yè)界》1937年第1期。張遵時(shí)：《工廠檢查平議》，《紡織時(shí)報(bào)》1931年第836期。王瑩：《正泰永和兩慘案談到我國(guó)工廠檢查》，《勞工月刊》1933年第7期。《工廠法今日起實(shí)施矣》，《大公報(bào)》1931年8月10日。馬長(zhǎng)林：《上海租界內(nèi)工廠檢查權(quán)的爭(zhēng)奪——20世紀(jì)30年代一場(chǎng)曠日持久的交涉》，《學(xué)術(shù)月刊》2002年第5期。實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處編：《中國(guó)工廠檢查年報(bào)》（1934年），第4章第1—7頁（該書系按章編頁）。王瑩：《從正泰永和兩慘案談到我國(guó)工廠檢查（待續(xù)）》，《勞工月刊》1933年第6期。王奇生：《革命與反革命：社會(huì)文化視野下的民國(guó)政治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第391頁。

責(zé)任編輯：南武

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