西方行政體制概論

楊 桓

湖南大學(xué) 湖南長沙 410000

西方行政體制概論

楊 桓

湖南大學(xué) 湖南長沙 410000

目前中西方各采用不同行政體制模型，發(fā)達(dá)西方國家在行政體制發(fā)展實(shí)踐和理論層面都要早于中國，且在這一過程中形成了適合自身發(fā)展的行政體制模式。本文通過對西方主要國家行政體制與中國行政體制進(jìn)行對比，以尋找中國在完善自身行政體制過程中可以從中引鑒的經(jīng)驗(yàn)。通過對比，本文認(rèn)為中國可以引鑒西方國家的分權(quán)制衡思想、調(diào)解機(jī)制、法治思維等方面以完善自身行政體制。

行政體制；政府形式；分權(quán)；制衡；監(jiān)督

一、何為行政體制

何為行政體制，不同學(xué)者有不同的看法。卓越在《比較公共行政》中認(rèn)為：“行政體制有狹義和廣義之分。狹義行政體制僅僅是指行政組織自身結(jié)構(gòu)要素、層級關(guān)系、區(qū)域劃分、機(jī)構(gòu)編排的制度化形式。廣義行政體制主要是和國家政體直接相連的一個(gè)范疇，它包括了狹義行政體制的內(nèi)容，同時(shí)還涉及行政組織和其他國家政權(quán)組織之間的關(guān)系?！雹侔鼊偵凇墩螌W(xué)通識》中指出行政體制即政府體制，“主要是指政府機(jī)構(gòu)和立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。”②在本文中，主要認(rèn)為行政體制即政府體制和形式，也就是從中外立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)關(guān)系的角度對彼此進(jìn)行比較分析。

二、當(dāng)今西方主要的行政體制

目前西方發(fā)達(dá)國家在其立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，主要可以分為三大類：總統(tǒng)制國家、半總統(tǒng)制國家、議會制國家。這三種行政體制既有共通的部分，也有區(qū)別。共通的部分最主要表現(xiàn)在無論三種行政體制的何種行政體制都深有國家不同權(quán)力之間制約、制衡思想。區(qū)別主要表現(xiàn)在不同行政體制類型對不同權(quán)力制衡方式不一樣?？偨y(tǒng)制以美國最為典型、半總統(tǒng)制以法國最為典型、議會制以英國最為典型。

（一）以美國為主的總統(tǒng)制

美國是總統(tǒng)制發(fā)源地，其之所以能在美國發(fā)展并被西方其他國家繼承和發(fā)揚(yáng)是有歷史和現(xiàn)實(shí)原因?？偨y(tǒng)制主要特征有：第一，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)均由民選產(chǎn)生，總統(tǒng)即是國家元首也是政府首腦。第二，總統(tǒng)任期和國會任期固定，彼此互不統(tǒng)屬。第三，總統(tǒng)可以任命和指導(dǎo)政府組成成員，并且具有憲法承認(rèn)的部分立法權(quán)。

（二）以法國為主的半總統(tǒng)制

半總統(tǒng)制發(fā)源于法蘭西第五共和國，而半總統(tǒng)制這一名稱首次出現(xiàn)于法國政治學(xué)家莫里斯?迪米爾熱的《政治制度與憲法》一書中。③半總統(tǒng)制主要特征是：第一，總統(tǒng)與立法機(jī)關(guān)均由選民選舉產(chǎn)生。第二，總統(tǒng)擁有很大的憲法權(quán)威，可以任免總理（或首相）與內(nèi)閣以及議會（解散議會是總統(tǒng)制與半總統(tǒng)制的主要區(qū)別）。第三，總理（或首相）與內(nèi)閣必須要得到立法機(jī)關(guān)多數(shù)信任。

（三）以英國為主的議會制

英國是議會內(nèi)閣制的發(fā)源地，卓越在《比較公共行政》中把英國稱作為內(nèi)閣制之母。④議會制具有以下特點(diǎn)：第一，立法機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生，其是國家權(quán)力中心，國家元首是虛位元首。第二，行政機(jī)關(guān)由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第三，立法機(jī)關(guān)多數(shù)通過“不信任投票”可以罷免行政機(jī)關(guān)（內(nèi)閣必須集體辭職），同時(shí)行政機(jī)關(guān)也可以提請解散議會。

三、西方主要行政體制的評述

不論是總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制還是議會制其都是在分權(quán)制衡的思想上產(chǎn)生和發(fā)展，很大程度上實(shí)現(xiàn)了不同權(quán)力之間的相互制衡，有效的防止公共權(quán)力濫用，保障了普通民眾權(quán)利不被任意侵犯，進(jìn)而有利于民主政治發(fā)展。

在借鑒這些國家行政體制經(jīng)驗(yàn)時(shí)一定要結(jié)合自身本國實(shí)際情況，不能盲目或是不擇不扣全盤借鑒。當(dāng)今世界除了美國以外，還有很多國家也實(shí)行總統(tǒng)制，拉丁美洲地區(qū)很多國家在行政體制上都實(shí)行了總統(tǒng)制卻出現(xiàn)很多失敗的案例。比如上世界70年代智利，時(shí)任總統(tǒng)阿連德希望把整個(gè)國家社會主義化，包括土地再分配、礦產(chǎn)國有化、銀行和大型企業(yè)歸國有等等。結(jié)果遭到議會否定，議會和總統(tǒng)之間造成激烈沖突，后總統(tǒng)繞開議會強(qiáng)行推行其政策，議會以總統(tǒng)行為違憲為由拒絕，進(jìn)而導(dǎo)致雙方矛盾進(jìn)一步加深，甚至到了不可調(diào)和的地步，最終導(dǎo)致軍事政變。⑤在半總統(tǒng)制國家，除了法國，如果總統(tǒng)任命的總理在議會得不到多數(shù)支持從而形成的政治僵局至今仍然困擾著許多采用半總統(tǒng)制國家，影響著這些國家政局穩(wěn)定。

四、西方行政體制的借鑒和思考

（一）分權(quán)制衡思想的引鑒

西方行政體制中不論是總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制還是議會制在其制度設(shè)計(jì)上都充分體現(xiàn)了不同國家權(quán)力之間的相互制約，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用。在議會制中內(nèi)閣由議會選舉產(chǎn)生，對議會負(fù)責(zé)，但是內(nèi)閣同樣擁有解散議會的權(quán)力，這樣設(shè)計(jì)的根本目的就在于為了防止議會權(quán)力獨(dú)大，不受控制，最終侵犯的民眾的權(quán)利和其他國家權(quán)力。孟德斯鳩認(rèn)為：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會制定暴虐的法律，并且暴虐的執(zhí)行這些法律?！雹逎h密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》認(rèn)為：“立法、行政和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人，少數(shù)人或許多人，不論是世襲的，自己任命或選舉，均可公正的斷定是虐政。”⑦在中國由于歷史上長久的專制統(tǒng)治，以及一些特殊原因一直以來對分權(quán)制衡都是排斥態(tài)度。

如何實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡？孟德斯鳩提供了很好意見，分為兩步：第一，權(quán)力分設(shè)，將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)力，這三種權(quán)力應(yīng)該由不同人或機(jī)關(guān)分別掌握。第二，權(quán)力制衡，國家的三種權(quán)力之間不僅僅是簡單的分立，更是彼此牽制、相互抗衡，以權(quán)力約束權(quán)力，防止權(quán)力的濫用。

（二）調(diào)解機(jī)制的引鑒

西方各國行政體制是在分權(quán)的基礎(chǔ)上構(gòu)建起來，不同權(quán)力之間獨(dú)立性較大，難免會造成不同權(quán)力之間的沖突，如果這種沖突得不到有效調(diào)解，就會影響到國內(nèi)政局穩(wěn)定。在美國由于總統(tǒng)和議會都是選民選舉產(chǎn)生，都具有最高的合法性，當(dāng)總統(tǒng)和議會在重大問題上有分歧時(shí)就會很麻煩，因?yàn)檎l也沒有權(quán)力指揮誰，如果持續(xù)下去就會造成政治僵局。為了解決這類矛盾美國有兩種方法解決，一是聯(lián)邦最高法院從中以其一方是否違憲為由進(jìn)行裁決調(diào)解；二是美國的政治傳統(tǒng)，在兩百多年的民主政治發(fā)展過程中，美國的不同政治派別慢慢學(xué)會了在爭議問題上彼此相互的妥協(xié)和讓步進(jìn)而化解這一僵局。相反前文提到智利由于阿連德總統(tǒng)和議會之間產(chǎn)生了分歧，但是由于沒有很好的調(diào)解機(jī)制對彼此之間的矛盾進(jìn)行調(diào)解，從而最終發(fā)生軍事政變。法國也有很好的調(diào)解機(jī)制就是全民公決，當(dāng)總統(tǒng)和議會爭執(zhí)不下時(shí)，可以就這一爭議問題提起全民公決調(diào)解政治僵局；英國和德國的行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)發(fā)生沖突時(shí)可以借助虛偽的國家元首在其中間進(jìn)行調(diào)解以化解政治僵局。

（三）法治和法制的引鑒

西方行政體制在運(yùn)行過程中，有一個(gè)重要的保障機(jī)制即法治思維和健全的法律制度。西方不同國家權(quán)力主體之間的權(quán)力是如何劃分、如何制約都是通過相關(guān)法律條文予以明確規(guī)定，權(quán)力得到確定之后就是堅(jiān)定不移的執(zhí)行，這需要有良好的法治意識，而不憑借手中掌握的權(quán)力去蔑視法律法規(guī)。中國的現(xiàn)實(shí)情況是，專制思想根深蒂固，法治思維不深，停于表面和法制不健全，尤其是法治思維滯后將會很大程度上制約行政體制的健康發(fā)展。

五、總結(jié)

西方發(fā)達(dá)國家在現(xiàn)代行政體制和民主政治已經(jīng)有上百年發(fā)展史，其中有很多精髓的地方值得我們認(rèn)真引鑒。在權(quán)力制衡、居中調(diào)解機(jī)制、法治環(huán)境和法律制度等方面有太多的東西值得我們?nèi)W(xué)習(xí)。我們要做的就是撇開一些限制和成見，以包容心態(tài)對待，但是在學(xué)習(xí)過程中一定要結(jié)合自身的實(shí)際國情，不能完全照搬照抄，拉美諸國的現(xiàn)狀值得我們認(rèn)真反思。

注釋

①卓越：《比較公共行政》，福州：福建人民出版社2003年版，第84頁。

②包剛升：《政治學(xué)通識》，北京：北京大學(xué)出版社2015年版，第163頁。

③張立榮：《中外行政制度比較》，北京：商務(wù)印書館2002年版，第57頁。

④卓越：《比較公共行政》，福州：福建人民出版社2003年版，第96頁。

⑤包剛升：《政治學(xué)通識》，北京：北京大學(xué)出版社2015年版，第170頁。

⑥孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務(wù)印書館2012年版，第150頁。

⑦漢密爾頓、麥迪遜等：《聯(lián)邦黨人文集》，北京：商務(wù)印書館2015年版。

［1］包剛升.政治學(xué)通識［M］.北京：北京大學(xué)出版社2015年版.

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［4］白芝浩.英國憲法［M］.夏彥才譯，北京：商務(wù)印書館2005年版.

［5］張立榮.中外行政制度比較［M］.北京：商務(wù)印書館2002年版

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楊桓（1991），性別：男，民族：土家，籍貫：湖南省龍山縣，學(xué)歷：碩士，單位：湖南大學(xué)，研究方向：行政管理。