行政規范性文件司法審查新修的冷思考

張 晶

行政規范性文件司法審查新修的冷思考

張 晶

新修訂的《行政訴訟法》規定了人民法院可對規章以下的行政規范性文件進行附帶性審查，但是由于缺少合理的管理和調控，行政規范性文件呈現出制定和運用的不規范等情形。在對相關法條進行分析的基礎上，找出行政規范性文件司法審查存在的主要問題、提出相應的解決路徑，并立足于現行權力配置體系和司法體制改革，參考借鑒國外的理論和本國的實踐經驗，對司法建議的規范、司法審查的強度、全社會各個機關、團體與行政規范性文件司法審查的聯動機制等具體問題進行探究，以構建適合我國實際需要的規范性文件司法審查機制。

行政規范性文件 司法審查 行政訴訟

新的《行政訴訟法和》《解釋》已一起于2015年5 月1日施行，這昭示了人民法院可對規章以下的行政規范性文件進行司法審查，并提出處理建議。這相比較之前的規定有一些進步，也對我國的行政訴訟實踐產生了重大影響。然而，現實的復雜性決定了我們有必要對其進行全面分析，不能只是拘泥于現成的制度設定模式。

一、法律文件解讀-問題的呈現

此次行政訴訟法對規范性文件規定的修改，體現了社會主義法制統一的要求，對有效維護公民、法人和其他組織合法權益具有重要意義。但我們仍需看到新修改的《行政訴訟法》和解釋中內容的保守之處：

（一）未明確司法審查的強度和“處理建議”的效力

1、未明確司法審查的強度

所謂審查強度，可概括為是司法對行政行為干預的縱深范圍，即已經納入訴訟程序的行政行為將受到何種程度的監督和審查，法院如何看待行政機關在行政程序中做出的認定，能否以自己的判斷來代替行政機關的判斷。新《行政訴訟法》并未對有關司法建議的規定作修改，修改后的《解釋》規定在裁判文書中說明理由，并可以將處理建議抄送規范性文件制定機關的同級人民政府或上一級行政機關，但未明確不同情形是否使用同樣的審查標準，如具有明確的損害事實存在、違反正當程序等這類事項以及規范性文件對當事人權利義務影響不明確等重要性程度不同，司法審查的強度也應該有不同。

2、未明確“處理建議”的效力

此處所說效力不等同于處理建議的約束力，而是處理建議的執行及反饋情況。有些行政機關對法院司法建議不夠重視，主要表現在，面對法院的司法建議，一些行政機關講客觀原因、講實際困難的多，沒有認真思考如何解決問題；有的行政機關表面承諾改正而事后拒不改正；有的行政機關不正面回應問題而簡單答復，應付了事。如果不建立配套的不合法行政規范性文件處理程序規定，司法建議制度則容易處于虛置和空轉狀態。

（二）規范性文件的審查程序缺陷

首先，根據行政訴訟法解釋新修條文的規定，公民、法人和其他組織應當在一審開庭審理前提出一并審查的要求，有正當理由的，才可以在法庭調查中提出。而我國現階段的法律沒有對一并審查的排除規定，如果審判人員只是籠統說明不屬于一并審查的范圍，這容易讓當事人感覺法院是故意不審查規范性文件，從而產生抵觸情緒，不利于審理活動的正常進行。其次，在審查范圍上，法院應審查規范性文件的一部分還是全部，我國現行行政訴訟法和其他法律等還沒有明確的規定。

（三）法的安定性要求受到挑戰

法的安定性是法治國家原則的核心內容之一，適用法律也要遵循法的安定性要求。法的安定性要求適用法律者在適用法律的過程中遵循法的一致性，在我國雖然案例不是正式的法律淵源，但最高人民法院公布的指導性案例對審判實踐起到一定的指導作用，而對于除最高人民法院的其他法院來說，在適用法律審判涉行政規范性文件的案件時，也應注意規范性文件在不同案件中可能被不同的法院或法官認為合法而適用，這將引起裁判的不一致和沖突，不符合法安定性的要求，且有違法律適用上的平等原則。

二、制度完善-矛盾的緩解

（一）充分發揮司法建議的作用

1、充分說明司法建議的理由及法律依據

法院在針對違法的規范性文件對行政機關提出司法建議時，應注重說明所提司法建議的理由及法律依據，致力于幫助行政機關分析違法現象產生的原因，促使規范性文件的制定機關認識到規范性文件的問題，開展糾正工作。

2、規范司法建議的制作

提高司法建議的規格，如要求司法建議須報請人民法院院長或副院長簽字批準；同時，法院應就審判或執行中發現的具體問題有針對性地提出司法建議，避免建議的原則化、抽象化。

3、建立司法建議的回執制度和說明理由制度

法院在做出司法建議后應建立司法建議的回執制度，要求行政機關在收到建議后限期（如一個月內）向人民法院反饋，如接受建議，行政機關應向法院告知處理、落實情況，如不接受建議，應說明理由。

（二）完善規范性文件的審查程序

首先，關于規范性文件審查程序的啟動時間。如果案件經歷多次開庭審理，當事人沒有在一審首次開庭前提出一并審查應當準許原告在第二次開庭審理前提出一并審查申請，因為第二次開庭等于重新啟動審理程序，在這個意義上，應當賦予原告在重新開庭前提出申請的權利；其次，人民法院對規范性文件的審查范圍不應局限于合法性審查。人民法院除了審查規范性文件的內容是否符合相關法律、法規和規章外，還應審查制定機關的權限合法性和程序的合法性。最后，人民法院在審查規范性文件時，應充分聽取原告和被告的陳述、辯論。如遇疑難法律問題，必要時可召開專家論證會，重視聽取專家意見。

（三）建立并完善與司法建議配套的聯動互動機制

1、加強司法機關與行政機關的聯動互動

要充分發揮司法與行政良性互動的作用，政府及職能部門要提高對司法與行政聯動互動機制重要性的認識，積極配合法院妥善處理各類行政案件；通過回訪、座談等聯動機制了解接受司法建議機關的態度和舉措，各級行政機關要重視人民法院的司法建議，認真研究落實，并及時反饋。

2、充分發揮權力機關和社會的監督作用

法院要通過產生行政機關的國家權力機關反映情況，以及請當地政協、新聞媒體、行政法專家對人民法院的司法建議予以評論，以保證各級人民法院在行政訴訟中發送司法建議的合理性和可行性，也體現出人民法院對被建議行政機關及法律、法規授權的行使行政職權的組織的充分尊重。通過這些聯動機制保證人民法院在行政審判中正確運用司法建議方式預防和解決行政糾紛，為司法審判工作的開展優化外部環境和營造良好氛圍，爭取社會各界對人民法院司法建議工作的大力支持，努力讓行政訴訟中的司法建議制度取得應有的效果。

《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》的新修條文，賦予法院對規范性文件的附帶審查權，并提出處理建議，這為我國法院審理涉行政規范性文件的行政案件提供了更大的空間，相比原行政法律規范條文具有一定的進步意義。我們不能否定一個新修改的法律所經過的多年醞釀和所融合的諸多專家學者的努力，但亦不能不對新修改規定對我國行政審判實踐可能產生的問題做出分析，要理性看待。在立法不宜明確規范的前提下，司法理論和實務應盡可能地做出具體合理的回應，比如具體的司法解釋和指導性案例，以使行政訴訟在今后的實際運行中，真正實現監督權力運行與保障權利間的平衡、統一，彰顯出行政訴訟應有的價值和生命力。

［1］江必新.司法審查強度問題研究［J］.法治研究，2012（10）.

［2］楊如冰，宋冬梅.完善規范性文件一并審查制度的幾點思考［J］.山東審判，2016（1）：34.

［3］臧震.貫徹執行新行政訴訟法大力推進依法治國進程［R］.人民法院報（第005版），2016（5）：4.

（作者單位：天津師范大學）

張晶（1991-），女，漢族，黑龍江雞西人，憲法學與行政法學研究生，研究方向：行政法學研究。