政府治理能力研究的兩條理論路徑

宋傳慈

南京政治學院 江蘇南京 210003

政府治理能力研究的兩條理論路徑

宋傳慈

南京政治學院 江蘇南京 210003

“國家能力-政府能力-政府治理能力”和“國家治理-政府治理-政府治理能力”是政府治理能力研究的兩條理論路徑。國家能力理論強調現代國家構建中國家基礎性能力建設的重要作用，國家治理研究則將治理理論引入頂層設計的視野，兩者匯合后共同指向提升政府治理能力的需要，服務于中國全面深化改革的實踐。

政府治理能力；國家能力；國家治理

一、“國家能力-政府能力-政府治理能力”的理論邏輯

我國仍然面臨著現代國家建構這一時代任務。“國家”一詞在學術研究中通常有三種含義，國際層面意為“主權國家”；國內層面指由全職官員組成和管理的一系列機構，壟斷暴力，對民眾行使統治；個人層面指政治家和官僚組成的政府統治集團。在國內層面意義上，政府是國家的載體和代表，國家能力與政府能力則是近似的概念。

國家理論重返國家中心視角，使國家能力成為論說對象。查爾斯?蒂利著眼于戰爭和民族國家建設的關系，把國家能力理解為國家的征稅能力。歐洲民族國家的建構過程中，各國政府為了保持戰爭中的競爭力，征稅成了獲得軍事勝利的關鍵因素。國家主義學者還將國家能力概念與國家自主性概念聯系在一起。斯考切波認為，國家能力是指面對力量強大的社會組織實際的或潛在的反對時，國家執行其正式目標的能力。

邁克爾?曼的觀點對兩個層面國家權力的區分尤有啟迪意義：其一是國家的專制性權力，是國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍。其二是國家的基礎性權力，基本等同于“國家能力”概念，指的是國家事實上滲透市民社會，在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力。

米格代爾指出，曼提出的國家基礎權力指的就是國家的社會控制能力，是國家成功地以其規定的規則取代其他規則的能力。弗朗西斯?福山認為，政治發展的理想形態應該是國家能力、法治和責任制政府相輔相成的制度。國家體制的運作范圍與國家體制的能力強弱是國家建構的兩個層面。這兩個層面的重合部分代表著國家能力的強弱。

國家基礎權力和國家專制權力的區分暗示，國家專制權力的強大并不意味著國家基礎權力的強大，國家能力強弱的本質在于國家基礎權力的強弱。在我國的語境中，國家治理模式受全能主義歷史影響，國家能力尤其是黨政機關對社會的控制力強，重視管控范圍和深度甚于治理成效，官僚機構相對于社會具有獨立性。長期以來的管控模式已被證明是差強人意的，中國目前國家能力下降正是國家權力過大的結構性后遺癥，導致了公共權威的整體危機。因此必須建立起一種政府、市場、社會多元合作的治理模式，令政府明確治理范圍。

二、“國家治理-政府治理-政府治理能力”的理論邏輯

20世紀90年代，面對著市場失靈和政府失靈的困境，第三部門力量逐漸壯大，政府行政管理的參與者出現多元化趨勢，治理理論應運而生。世界銀行在1989年首次使用“治理”一詞，明確指出治理是“為了發展而在一個國家的經濟與社會資源的管理中運用權力的方式。”聯合國開發署、全球治理委員會和諸多理論學者等都對此概念加以解讀和闡釋，然而關于治理理論并沒有形成學界共識。

盡管西方治理理論的主要思想側重點或有不同，但大致包括下列幾點：主體多元化，“治理”主體包含了來自不同領域、不同層級的公私行為體；手段多樣化，除了傳統的行政手段外，以市場為核心的治理工具和機制、財政性工具與誘因機制、管制性工具與權威機制等都可以作為治理的手段；過程互動化，“治理”過程中越來越重視多元主體之間的合作與互動；目標共贏化，“治理”是以共贏為根本目標的互動合作，采取共同的目標及由此形成的協商對話的行動方式。

治理理論在西方興起不久后便被引入中國，俞可平、楊雪冬等學者著眼于對治理理論和多層治理結構的研究，鄧正來、何增科等學者對國家與“公民社會”關系進行理論研究，孫柏瑛、謝慶奎教授研究地方政府治理問題。西方治理理論是當代西方特定社會條件的產物，對于重新界定政府、市場與公民社會之間的相互關系，促進政府、市場和社會之間的合作與互動具有重要的實踐價值。

以學界的理論研究為先導，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”。“治理”正式進入官方話語，成為改革時期的關鍵詞。《決定》中涉及到治理活動的三個基本概念：國家治理、政府治理、社會治理。國家治理現代化是全面深化改革總目標，政府治理和社會治理都是重要的改革內容。

國家治理是指在中國特色社會主義道路的既定方向上，以中國特色社會主義理論為話語，以完善和發展中國特色社會主義制度為目標，中國共產黨人領導人民治國理政。政府治理是指在中國共產黨領導下，國家行政體制和治權體系維護社會秩序和安全，供給多種制度規則和基本公共服務，實現和發展公共利益。兩者是包含與被包含的關系，國家治理是總體治理，政府治理是其分支范疇和子領域。國家治理主要通過國家行政體系實為代表的治權體系實現，而政府治理即是國家治權的運行，是國家治理的具體實施和行政實現。

三、理論邏輯與實踐邏輯下的政府治理能力建設

政府治理能力是通過政府治理行為所體現的，而治理行為受限于治理結構，并受治理觀念的指導。“國家能力-政府能力-政府治理能力”與“國家治理-政府治理-政府治理能力”這兩條理論邏輯同歸于對提升政府治理能力的要求，而且分別貢獻了豐富的理論源泉和實踐經驗。國家能力研究主要基于國家間的比較分析，國家治理研究主要圍繞中國的現實要求，只有做到理論邏輯做到與實踐邏輯相統一，才能使其對全面深化改革視野中的政府治理具有指導意義。

政府改革要服務于現代國家建設。中國的社會主義革命改變了原來傳統國家中央集權程度有限的狀態，國家對社會生活實現了全能主義式的對全民的滲透和組織，社會力量的發展受到嚴重阻礙。改革開放以來的中國面臨著構建現代國家的雙重任務：既要縮小國家權力范圍，又要保證公共產品的提供能力。政府治理能力的提升需要建立在兩個前提之下：一是有限政府，一是有效政府。

政府權力要受限于法律。政府權力需要在一定限度之內使用，體現在制度上就是法律具有最高地位，高于統治者、高于權力。我國的法治思維和法治方式還有待于在全社會的實踐中確立和鞏固，自十八屆五中全會將“全面推進依法治國”作為“四個全面”的總布局之一、作為指導思想和指導原則之一加以特別強調，中國的依法治國事業必將在諸多方面得到全面而有效地推進。

政府權威要建基于民主原則。民主已經成為現代國家普遍接受的價值，而在不同社會基礎上成長出的民主制度各不相同。我國社會主義民主政治的本質是人民當家作主，政府權威的合法性受民主問責所賦予，政府治理效果也與廣大人民的參與息息相關。從國家能力的角度，要充分尊重和發揮人民群眾的首創精神，深入群眾；從治理方式的角度，必須以共建共享為核心，從單純的政府管理轉向政府主導下多元主體的協同治理。

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