處境艱難的歐盟亟須變革

張 健

(中國現代國際關系研究院歐洲所所長)

處境艱難的歐盟亟須變革

張 健

(中國現代國際關系研究院歐洲所所長)

過去幾年，歐盟一直內憂外患，近來更甚，危機疊加，問題叢生，英國脫歐、恐怖主義、難民問題、銀行業危機等等，環環相扣，互為因果，復雜而難以解決。歐盟風雨飄搖，似大廈將傾，頹勢盡顯。

首要的問題是，歐洲一體化迷失方向，彷徨無助。二戰以來，以主權讓渡為主要特征的一體化成為歐洲人賴以自傲的最大成就，認為歐洲走在世界前列，進入后現代社會?？陀^而論，這一觀點并非完全自夸。歐洲一體化確有值得肯定之處。幾十年來，歐洲一體化雖迭經危機，跌跌撞撞，但總體路線是曲折向前，促進了歐洲大陸的和平、穩定和繁榮。對于歐洲一體化遭遇的種種問題和危機，包括20世紀60年代的“空椅子危機”、80年代英國的預算返還問題、90年代的“馬約”波折，以及本世紀的“憲法危機”，甚至近年來的債務危機等等，多數歐盟觀察家仍愿意從積極角度考察歐洲一體化，認為歐盟的問題和危機均屬“成長中的問題”，危機反而會成為轉機，推動一體化發展。

過去可能的確如此，但值得指出的是，歐盟當前面臨的并非單一危機，而是經濟、政治、安全及外交等諸多領域的疊加危機。而之所以形成當前危機疊加的局面，在于歐盟以往危機處理模式埋下的隱患，即治標不治本，得過且過，平衡妥協和稀泥。比如為解決“空椅子危機”，認可了法國的“一票否決”原則，錯失了當時的歐共體聯邦化的最好機會。為解決“馬約”生效問題，允許丹麥享有不加入歐元區的例外權。為應對債務危機，歐盟強化了財政紀律監管，但卻拒絕財政聯盟、真正的銀行聯盟以及歐元債券，同樣也錯失了彌補歐元區機制性缺陷的契機。

得過且過的根本原因在于，歐盟國家在歐洲一體化的方向這一關鍵性問題上并無共識，一直是同床異夢。歐盟在顯著發展的同時從來都沒能解決自己的性質問題。歐盟內部一直存在著聯邦主義者(超國家主義者)與主權主義者(政府間主義者)的爭論，有些國家和民眾支持將歐盟建成一個政治聯盟，而另外一些國家則將歐盟主要看作是一個大的自由貿易區。因此，歐盟每項條約的簽署及每項重大政策的出臺，都是歐盟內部這兩種觀點的妥協，而每個國家也都從自己不同的視角來對歐盟的發展做出不同的解讀。在一個目標差異如此之大的組織內，如果說成員國初期還能因各有所得待在一起，但隨著一體化深化發展不斷迫近實質性問題，比如財政聯盟和政治聯盟，分歧就顯得難以調和，很難想象成員國會一起走到最后。

歐盟政治人物對所謂一體化模式的盲目自信也積累了各種難以化解的根本性矛盾。比如，過快擴大。不論對歐元區還是歐盟來說都是如此，希臘和意大利當初實際上都不符合加入歐元區的條件，歐盟出于政治考慮集中吸納中東歐國家，這些均導致消化不良。過快擴大導致歐盟不但難以形成共識，反而埋下東西和南北成員國對立和矛盾的禍根。再如，精英主導，不顧民意，強推一體化。歐洲一體化是典型的精英工程，早期重大決定均未經過民眾認可，甚至有違多數民意，比如建立經濟貨幣聯盟的決定就過于倉促。如今的歐元區已經成為矛盾累積、經濟分化、相互猜疑、離心離德的雷區，進退兩難，隨時都有爆炸的可能。比如希臘債務問題仍有待解決，意大利的銀行業問題、經濟長期停滯問題以及2016年10月政治改革方案公投后可能的政局動蕩，法國政治分化、經濟疲弱、民心不安也是較大變數，這些都會加劇歐元區內部矛盾，導致本已脆弱的歐元區更為岌岌可危，這與歐元的創立初衷顯然大相徑庭，不但沒有團結歐洲，反而成為一顆難以排除的不定時炸彈。

一體化是歐洲賴以安身立命的根本，可以說，沒有一體化，就沒有歐洲二戰以來的國際地位和影響力。如今禁忌已被徹底打破，首次有成員國主動要求退出歐盟，而這在幾年前還難以想象。歐洲一體化不再是單行線，而是一條可以倒退的雙行線。歐盟和歐洲政治家也因此深受打擊。顯然，這反應了一個歐盟多年來不愿承認、也不愿面對的政治和社會現實，即歐洲出了大問題，不然，英國民眾為何選擇絕大多數分析家眼中的“自殘式”脫歐決定呢？

歐洲的政治和社會新現實非常清楚，即社會民情已經發生重大變化，政治家和歐盟在民眾中不受歡迎，民眾迫切需要改變。而這種改變的強烈需求，可能會給歐洲一體化和歐盟帶來更大的沖擊。

有觀點認為，英國本就是歐盟邊緣國家，既未參加歐元區，也非申根區成員，脫歐就脫歐，對歐盟并無實質性損害，歐盟可能因禍得福，放開手腳大搞一體化。的確，英國有其特殊性，包括其獨特的歷史、地理及全球性視角和角色地位等等，這決定英國從來都不是歐洲一體化的熱情、積極的參與和支持者，英國在很多情況下也的確扮演了歐洲一體化的阻礙者角色。盡管如此，英國作為全球第五大經濟體和外交、軍事大國，其退出對歐盟的影響是實質性的。

更重要的是，英國脫歐所反應的問題并不是孤立的。民粹主義在興起，民族主義在復興，這在歐洲大陸也是如此，且更甚于英國，比如法國國民陣線以及意大利五星運動的興盛。即使是長期作為歐盟穩定錨的德國也不能幸免。德國總理默克爾民意支持率急跌，兩個主要政黨即中右的聯盟黨和中左的社民黨民意支持率相加已不足五成，新興的極右政黨“德國選擇黨”支持率則有較大幅度上升。歐盟的很多問題特別是歐元區的問題并非英國人的過錯，英國脫歐后，歐元區的問題仍在。當然，歐盟當前并無迫在眉睫的解體之虞，但某一成員國步英國后塵的風險顯然是在增大。特別是歐盟的核心歐元區仍是危機四伏。如果自私自利、民粹主義、民族主義成為主流，歐盟最終走向解體并非危言聳聽。

追求權力和存在感的歐盟機構如歐盟委員會、歐洲議會在歐盟成員國中不時成為指責和攻擊對象，也并不討歐洲人喜歡，形象每況愈下。歐盟機構當然是問題的一部分，比如官僚主義，繁文縟節，好大喜功等等，但卻并非歐洲一體化和歐盟當前困局的主要原因。問題主因在成員國，各個成員國都有問題，這些問題最終都會成為歐盟和歐洲一體化的問題，并疊加放大，形成歐盟層面的危機。其中，經濟是致命傷，歐洲目前的問題和危機，包括社會的激進化、穆斯林融合難、極右勢力興起、恐怖主義威脅增大、難民潮等等，都與其經濟低迷、缺乏活力密切相關。經濟長期停滯、民眾生活水平得不到提升甚至退步，都將積累社會戾氣，為各種極端思想的興起提供沃土；而社會的激進化、極端化反過來抑制經濟發展，形成惡性循環。很難想像英國人會要求退出一個生機勃勃、興旺發達的歐盟；如果工作機會唾手可得，歐盟國家的大量中低收入者也不大可能強烈排斥移民，而移民也可能因成為有產者而更好地融入社會。

歐洲經濟的僵化與歐洲政治和社會模式的僵化密切相關。從政治上看，政治人物和政黨以當選為第一要務，或不作為，如不進行必要的結構性改革，在移民融合等重大問題上得過且過；或亂作為，如給選民太多難以兌現或兌現后會對經濟發展產生嚴重負面影響的承諾。從社會模式上看，福利制度尾大不掉，動輒得咎。近年來，歐洲重大決策出現“公投化”趨勢，如英國脫歐公投，顯示歐洲議會民主制已出現重大缺陷，將導致歐洲政治和社會的劣質化發展。

因此，至少目前看來，歐洲前景黯淡，債務問題、烏克蘭危機、難民危機、恐怖主義以及英國脫歐等諸多問題和危機仍將持續困擾歐盟。歐盟經濟很難根本性好轉，歐元區危機有再度爆發的可能，烏克蘭危機可能再趨緊張，難民潮可能再變洪流，恐怖襲擊也仍可能再次發生。2016年10月即將舉行的意大利公投、匈牙利公投、奧地利總統選舉以及2017年的法國總統選舉和德國議會大選也都可能出現意外，歐盟仍將生活在重壓之下。

重重危機特別是英國脫歐已強烈刺激到歐盟，事實上，歐盟政治人物也都深知，必須要有大的變革，否則還可能出現更大危機。但問題是，歐盟現在能做的非常有限。原因很簡單，成員國之間無法統一思想，無法沿著清晰的、共同的目標前行。重重危機分化了歐盟，也加大了歐盟的內部矛盾，德、法等主要國家之間，南、北歐之間，東、西歐之間的彼此猜疑和矛盾都上升到了一個前所未有的水平，導致相互協作及危機應對更為困難。如果說精英層面對維系一體化成果尚有共識，民意則出現重大分化。民意的變化及代表這部分民意的各種極右、極左政黨的興起將極大制約歐盟解決問題及應對危機的能力，這就是歐盟選舉政治面臨的現實困境。

歐盟層面行動力的缺乏將迫使成員國更趨向于自行其事，正如德國財長朔伊布勒所言，如果歐盟不作為，那成員國就只好自己干。自己干的結果可能導致歐盟陷入更大的混亂，也將進一步刺激各國民族主義和民粹主義的抬頭。如德國2015年單方面開放難民進入的做法就招致包括法國和中東歐在內的其他國家的不滿甚至怨恨。

歐盟未來不容樂觀，當然也不能就此斷言其一定會繼續沒落、衰敗下去。但前提是歐洲政治人物能有正確的反思和行動。其一，根本性調整一體化理念和價值觀，要么更為松散化，向成員國轉讓權力，以包容如此不同的國家；要么更為集中化，成員國必須實質性讓渡財政、稅收及至外交和國防上的主權。其二，集中精力搞好經濟發展，經濟是基礎，停滯的經濟不可能有社會、政治和一體化的正?；l展。在這方面，結構性改革是正途，迎合民粹放縱保護主義則無異于飲鴆止渴。其三，摒棄價值觀偏見，謹慎對外軍事干預，以促發展穩定中東、非洲等大周邊地區。身處貧窮、動蕩甚至戰亂的汪洋大海，歐盟不可能獨善其身。

歐盟之所以走到如今困局，皆因無法放棄既有價值思維定式，或懾于變革之艱難不敢行動。歐盟未來是否能正確反思而有所行動不得而知，但歐盟此次面臨真正的十字路口，無路可退。否則，歐盟的老問題會更加突出，新問題和新危機還會層出不窮，在這種情況下，歐盟的衰落也將不可避免。○