多渠道教育投資機制中的政府職能缺位問題研究

摘要：我國多渠道教育投資機制的建立已有一段時間。然而，在運行中卻出現了一些問題。究其根本，在于政府的職能缺位。鑒于此，政府應對缺位行為有充分的認識，樹立主體意識、豐富完善投資制度、建立相關的引導和約束機制，履行應盡的職責。

關鍵詞：政府缺位;多渠道教育投資機制;引導;約束

教育投資機制是指在籌措、投入和管理教育資源的活動過程中所形成的組織體系和行為規范、管理制度、管理方法，主要由投資主體、資金的吸納機制和投資的動力機制等要素構成。1995年，“以政府投資為主體，其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制”寫入了教育法，經過十幾年的發展和完善，多渠道的教育投資機制結構基本形成，然而，在運營中卻出現了諸如教育投資總數不足、投資比例不合理、資金使用效率不高等問題。表面上看，這些似乎是多渠道教育投資機制不完善引起的，實質上是由于機制的制定、執行、監管者——政府的職能缺位造成的。

一、政府職能缺位的表現

1.政府作為教育投資主體的職能缺位

教育投資不同于一般的經濟投資，其投資方向具有一定的政策導向性，對未來的發展也有一定的制約性。因此，政府在多渠道教育投資機制中作為投資主體是必然也是必須的。1995年，政府將財政性教育經費占當年GDP總量4%的目標寫入了教育法。然而，現實的情況卻頗顯尷尬，1996—2006年，我國財政性教育經費占GDP的比重分別只有2.50%、2.55%、2.64%、2.84%、2.90%、3.19%、3.32%、3.28%、2.79%、2.82%、3.01%，對既定目標執行的遙遙無期使政府的公信力大打折扣。“法人必先法己”，政府自己制定的目標尚沒有完成，又如何在教育投資中體現其主體作用？又如何能以主體的身份體現其帶頭作用？

2.政府在教育資金籌措多渠道上的職能缺位

(1)對多渠道教育資金籌措的引導有所欠缺

隨著多渠道教育投資體制的建立，政府的財政性教育經費由1996年的22623393.5萬元逐年增加到2006年的84188390.5萬元，但政府投資占經費總額的比例卻逐年下降，由1996年的73.9%下降至2005年的61.3%，10年間降幅達到12.6個百分點。可見政府逐漸在為其它資金來源騰出投資空間，為實現多渠道教育投資的目的而努力。實際上，我國社會居民儲蓄率從1978年的210億元到2007年175700億元，擁有教育投資的能力，但由于教育投資渠道不暢，龐大的閑置社會資金無處投資，造成了資金時間價值的極大浪費。

(2)現行法律制度不利于多渠道教育投資

目前，我國現行的法律制度還沒有充分調動政府外教育投資的積極性。以稅法為例，企業所得稅法規定職工教育經費按照計稅工資總額的1.5％計算扣除，教育費附加是在增殖稅、營業稅、消費稅年應納稅所得額3％以內的部分予以提取，如此小的比例對教育投資需求而言微乎其微。同時，我國的個人所得稅征收管理系統尚不完善，無法準確核對企業職工的工資外收入，從而造成提取的職工教育經費與職工的實際收入不相匹配。另外，當前我國多渠道教育投資的法律制度不健全，投資主體的權益得不到保障，致使其積極性受到嚴重挫傷，如對遺產稅征收和捐贈的優惠，遠不及國外對遺產征收超額累進稅、對捐贈施行抵稅政策等對教育投資的促進效果明顯，還沒有充分調動起居民對教育投資捐贈的熱情。

3.政府在多渠道教育投資機制有效運營上的職能缺位

在各級人大會議和政協會議上，教育資金使用效率低下，投資數字不透明的問題已經屢次被代表們提起。目前，我國對教育投資的流向只有大的框架，而沒有具體的明細，人大和政協在審議國家預算和決算時，一般只能審議到預算的類級，很少能夠審議到教育經費決算的數量。最明顯的表現就是在高校的成本結構中，存在投資“重物不重人”、“重官不重學”的失調現象。在高校的開支標準中，教學和科研人員的支出往往受到諸多限制，但一些不必要的開支卻“暢通無阻”，甚至出現了山東聊城大學8000萬修一個校門的現象。與不斷上漲的物價相比，教師工資卻長期得不到提高，作為重要科研力量的研究生的津貼也長期處于較低的水平。在高校內部，行政后勤人員與一線教學、科研人員的工資待遇沒有明顯的差距，甚至出現倒掛。1999年，在我國普通高等學校中，專任教師占教職工的比例平均只有48.3%。同時，受內部行政與干部人事制度的影響，也造成了高校政務繁雜和人浮于事，行政后勤人員的成本長期居高不下。

二、對政府在多渠道教育投資機制中出現職能缺位的認識

1.主體責任認識不足造成的引導缺位

根據需求供給理論，要滿足需求的缺口，供給方需要有供給能力與供給意愿。我國正是政府在作為主體供給能力不足的情況下，才采用了多渠道的教育投資機制的，而國外發達國家的教育投資的成功經驗亦證明這是一條正確的道路。在供給能力存在的情況下（包括供給潛力），需求能否滿足，關鍵就在于供給方的意愿。對多渠道教育投資機制來說，關鍵就是其中占主體地位的政府的投資意愿，而政府的教育投資意愿的最直接表現就是政令的施行。在誰投資誰受益的原則下，政府作為教育結果的最大受益方，理應明確自己在教育投資中的主體地位，發揮表率作用，做到令行禁止，才能起到良好的導向作用。

2.政府對多渠道投資的引導欠缺

從總體上來看，我國教育投資機制中缺乏的與其說是資本，不如說是充分調動社會資本的機制。政府在教育投資中應轉變意識，不要以為主體就是全部，主體只是一個引導和導向的作用，要充分調動其他投資方的積極性，防止政府大包大攬而造成教育投資市場的“擠出效應”，而破壞整個機制的良性運營。

資本都是逐利的，在考慮資本的時間價值和機會成本之后，資本會自動流向更有利的方向。比如，正常的股市市盈率約在15-20倍之間，且可以短期內立即收回，增加其流動性，對于社會閑散資金來說，投入金融市場比教育投資見效快，當然就更樂意投向金融市場而不是教育市場了。因此，政府應在騰出教育投資的空間、給其他投資方以真正機會的同時，還要進行相關的利潤劃分和政策導向，使資方明確投資收益，以調動其他投資方的教育投資積極性。

三、政府主導完善多渠道教育投資機制

1.樹立政府的主體責任感

各級政府作為教育的舉辦者，在保障教育投入，促進教育發展上責無旁貸。上世紀80年代，鄧小平就意識到了這一問題，他指出，“忽視教育的領導者，是缺乏遠見的、不成熟的領導者，就領導不了現代化建設。各級領導要像抓好經濟工作那樣抓好教育。”教育屬于準公共產品，遵循的是誰投資、誰受益的原則。因此，保障教育經費的投入，是各級政府義不容辭的職責。各級人大應在制定相關法律法規，把國家財政性教育投資確定下來的同時，也把這作為對各級政府進行年度硬性考核的指標之一，強制性地樹立政府的在多渠道教育投資機制中的主體責任感。

2.建立約束、激勵與監管的機制

(1)明確職責，權責相當

在多渠道教育投資體制中，教育部門應通過政府的權威授權，擁有清晰的責任歸屬，從而使外界對相關的教育投資的制定、行使和支配有一個明確的認識。同時，政府應適當給予教育部門一定的自主權，以調動其主體的自發性，減少對政府財政性撥款的依賴，鼓勵其在政策允許的范圍內，采用多種渠道、方式來進行教育融資、籌資，拓寬教育投資的渠道。

(2)通過激勵機制來提高機構運行效率

教育投資激勵機制建立的目的在于調動社會對教育的投入的同時，也能鼓勵教育機構（受資方）在一個更加開放的市場中為取得經費而適度競爭。這種激勵機制的前提是，政府依然是教育投資的主體，但不是全部。這樣使教育受資方沒有生存的后顧之憂，卻有發展之虞，從而促使其不斷革新。迫使受資方在感受到市場壓力之后，能夠及時調整內部結構，精簡機構，并且積極地尋求外部支持，而不是舒舒服服地坐著，靠經常性的撥款來生活。

(3)建立財務監管機制

多渠道教育投資機制之所以會產生偏離最初籌資目的的現象，關鍵在于政府的管理、約束、規范沒有到位，因而容易出現種種不良行為。為了解決這一矛盾，就要加強政府的“守夜人”的功能，加強對機制的監督，并采取必要的制約措施，主要包括實行經營狀況公開、實行定期審計制度、實行嚴格的獎懲制度等。

實踐表明，多渠道教育投資機制中，政府的作用不可忽視。目前的職能缺位并不可怕，可怕的是頭腦中沒有這種認識。政府只有充分認識到這種缺位，為多渠道教育投資提供合適的環境，約束、消除不利因素，才能積極引導民間資本流向教育領域，從而完善我國的多渠道教育投資機制。

參考文獻：

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