社區自治：當前中國社區發展的趨勢——關于我國城市社區自制的探討

文/臨沂大學法學院　王任閣

社區自治：當前中國社區發展的趨勢——關于我國城市社區自制的探討

文/臨沂大學法學院王任閣

在城市基層管理體制改革過程中，社區自治是改革的主要方向。然而城市社區自治的發展也面臨著社區高度行政化導致的人治色彩濃厚造成的自治空間狹窄、居民參與不夠、資金短缺、社區自治組織缺乏的困境，只有通過減少政府過度干預社區，給社區更大的自主空間、培育居民的社區認同感和歸屬感、給予社區資金支持編制社區預決算、培育社區自治組織參與社區管理，才能推動城市基層群眾性自治組織的發展，擴大基層民主維護社會的和諧和穩定。

社區發展；城市社區自治；社區參與；社區組織

進入21世紀，中國的城市社會結構發生了重大變化，城市居民的民主意識增強，表達呼聲需求的意愿越來越強烈，同時社區也出現了復雜多樣的政治、經濟、文化、社會問題，要求創新城市基層社會治理體制，擴大基層群眾自治，完善民主管理制度；因此必須在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。

一、社區自治的概念及法律依據

社區自治是指社區居民有自我決定社區公共事務的權利以及權利行使的方式，同時社區自治是建立在具有共同意志能力的居民對共同利益的追求上，并且社區自治是依靠社區內的自治性組織來實現的，除了能夠代表社區居民整體利益的居民委員會以外，還代表一部分利益，滿足一部分社區居民需要的社會組織，例如代表社區一定群體利益的社區維權組織——業主委員會，社區群眾組織——老年人協會。我國的《憲法》和《居委會組織法》對社區自治作出了相關規定，《憲法》規定，城市居民委員會和農村村民委員會是基層群眾性自治組織，《居委會組織法》規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾組織，這些為社區自治提供了法律依據與前提。雖然推動城市社區自治存在很多問題，還有很漫長的路要走，但城市社區自治是中國城市社區發展的正確走向和最終歸宿，對于城市基層社區管理發展具有重要的意義。

二、城市社區自治的意義

雖然中國的政治體制和社會歷史環境與西方國家有所不同，但隨著我國社會轉型速度的加快，中國的社會發展面臨著新的挑戰，與西方國家發展過程中遇到的難題一樣，在城市社區推行社區自治成為了一個繞不開的問題，那么認識社區自治的意義，推行城市社區自治的實行是社區管理工作中社區發展的重點。城市社區自治有利于城市基礎民主建設，為城市基層民主建設創造必要的社會條件，發揮社區的潛在力量和調動社區居民的積極性；城市社區自治為居民參與城市管理提供了一個重要平臺，有利于改善居民與政府的關系；城市社區自治有利于化解城市基層的利益沖突，促進和諧社會的構建；城市社會自治有利于維護我國居民的民主權利，促進我國民主發展。

三、城市社區自治存在的問題及原因分析

（一）高度行政化，社區居委會自治空間狹窄。當前，城市政府改革的重點之一是職能下移，而下級政府組織又無力承擔這些任務，便只好把有些任務再下移給自治組織，并制定具體的指標來監督實施，社區居委會承擔了過多的行政工作，成為了變相的政府機構。社區居委會的高度行政化嚴重削弱了社區自治組織的獨立性，擠占了社區居委會的自治空間，致使社區自治發展緩慢。

（二）居民參與意識淡薄，缺乏參與公共事務的動力。長久以來的社區行政化管理使得居民對行政化產生了依賴感，使得居民參與社區公共事務管理的意識淡薄，此外居民缺乏參與社區公共事務管理的經驗導致居民參與能力不強，進一步打擊了居民參與的積極性。社區自治是建立在具有共同意志能力的居民對公共利益的追求上的，然而現今的社區與傳統的單位社區相比居民共同利益較少，導致城市居民對社區缺乏認同感和歸屬感，并且絕大多數居民認為參與社區自治是件吃力不討好的事，因此社區居民自治參與率不高，缺乏參與社區自治的動力。

（三）社區資金缺乏，阻礙社區自制的發展。社區的經費主要來源于政府的撥給，來源過于單一，因此社區對基層政府的依賴性較強。這種狀況直接影響到社區行使自治權，制約了社區服務功能的發揮。社區不僅面臨著財力投入不足的困境而且社區委員會沒有任何財務管理權和支配權，使得社區自治組織的正常工作受到較大影響，日常工作得不到開展又談何促進社區自治的發展。經費問題成為了制約社區自治的最大因素。

（四）社區自治組織缺乏，生存環境艱難。由于諸多社會因素，政府對城市社區自治組織的支持度不高，這就造成了社區自治組織的發展空間狹小，數量上沒有優勢。社區自治組織是連結政府和社區居民的紐帶，是聯系廣大的社區居民參與社區自治的團體，然而有相當一部分社區自治組織得不到法律的認可；很多社區自治組織的申請注冊也是困難重重，不得不掛靠在某些政府職能部門之下受其管轄，限制了社區自治組織的獨立性。

四、完善城市社區自治的建議

（一）減少對社區的干預。1.政府應當逐步減少對社區的行政干預，給予社區更大的自主空間。基層政府力量介入社區公共事務不僅會消耗巨大的人力、物力和財力對社區自治進行干預和指導，而且有時會起到相反作用阻礙社區自治的發展，因此政府要減少干預，給社區更大的自治權。2.界定政府與社區的邊界關系。政府與社區存在著一定的邊界，明確了政府行政管理和社區居民自治的關系，就可以清晰界定政府與社區的邊界。政府的行政管理在于對社區進行宏觀指導，為社區居民自治提供政策上的支持，制定合理的政策；社區的居民自治在于滿足居民的需求，為社區居民提供服務，以便利、高效為目標導向。

（二）培育居民的社區認同感和歸屬感。社區公共事務管理與居民的生活質量息息相關，激發社區居民參與社區自治活動，有助于居民生活質量的提高，激發居民參與社區公共事務就要培育居民的社區認同感和歸屬感。首先，應當完善社區服務、社區衛生、社區文化、社區環境、社區治安、社區教育的管理，提升居民對社區的認同感，培養居民主人翁精神，促進居民參與社區自治意識的覺醒。其次，在群眾性自治組織選舉中，要堅持公平、公開、公正的原則，鼓勵居民全程參與和監督，增加社區居民的共同利益，培養居民對社區的歸屬感，大力宣傳居民參與社區自治是在行使自己的權利。最后，要給予自覺、積極參與社區自治的居民相應的物質保障，增強居民參與社區管理的動力。

（三）加大資金投入，保證社區財務獨立。政府應加大對社區的資金投入，給予社區財務管理權和支配權，要實現社區自治，社區必須具有獨立的財務管理自主權。政府職能部門為社區管理投入一定的財力，是政府不可推卸的責任，因此政府應將社區建設相關經費納入財政預算，并由社區有針對性地支配資金，開展社區服務，有利于提高居民的滿意度。同時，政府應通過制定政策，擴展社區資金來源渠道，減少社區對基層政府的過度依賴，讓社區可以吸引社會組織和個人為社區建設提供資金支持。

（四）培育社區自治組織參與社區管理。社區自治組織是社區自治管理的中堅力量。現今，我國城市社區自治組織數量少，并且沒有發揮社區自治組織在社區自治中的功能，工作成效不大。因此在增加社區自治組織數量的同時，也要提升社區自治組織的主體能力。增加社區自治組織的數量需要政府為社區組織的發展提供良好的制度環境，維護社區自治組織的法律地位。提升社區自治組織的主體能力就要鼓勵居民去成立社區自治組織進行表達需求、發表建議，并吸引社區居民參與到社區組織中去。

總之，城市社區居民自治是社區管理和社區發展的基本走向，推動城市基層群眾性自治、擴大基層民主、維護社會的和諧穩定，就要不斷提高城市居民的自治程度，逐步推進基層群眾自治。

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