美國生物技術的法律治理研究

文/劉銀良

美國生物技術的法律治理研究

文/劉銀良

轉基因技術的法律治理是一個世界性難題，在很多國家存在難以破解的困境與僵局，在中國當前也是如此。然而生物技術又屬當今時代的重要技術，為現代社會發展所不可缺少，因此如何實施合理的生物技術治理，使其可能的利益得到最大程度發揮，而可能的風險能夠得到有效規避或控制，就是不應被忽略或回避的問題。就此生物技術治理目標而言，單純地忽視或夸大轉基因技術的風險皆非理性選擇，因為忽視風險可能導致疏于管理而致風險真正發生并擴散，產生食品安全或環境安全后果，而夸大風險就可能導致延遲乃至拒絕利用生物技術，從而不能讓社會及時受益于生物技術發展，繼而可能讓社會或國家在新技術時代錯失發展機遇，因此如何理性地對待轉基因技術及其治理就是當今社會需面對的重要問題。無論是生物技術研發還是產業化發展，美國都遙遙領先其他國家，其轉基因生物技術治理亦獨樹一幟，它所選擇的產品主義治理路徑和等同原則既能維護食品安全和環境安全，又促進了美國生物技術產業持續發展，基本達到生物技術治理目標。

FDA對轉基因食品的治理

美國食品藥品管理局（FDA）主要依據《聯邦食品、藥品和化妝品法》保證食品或藥品的安全與正確標記，在轉基因產品治理中角色最為關鍵。很多國家僅因為相關食品源自轉基因生物就實施嚴格監管，但FDA僅關注產品的組成，認為轉基因方法本身并非當然危險，認為對人類或動物的健康風險是由存在或缺乏某種有形的物質所引發，但該結果與育種方法無關。FDA的認識論與方法論有堅實的科學基礎，得到很多科學研究支持。關于轉基因食品標記，FDA規定僅在某轉基因食品與其對應的傳統食品有實質不同時才需標記，沒有實質不同的轉基因食品不需標記。當與傳統食品實質不同時，轉基因食品的標記形式包括：轉基因食品顯著不同于傳統食品，其通用名或常用名已不足以描述該新食品，此時需改變名稱描述其不同；轉基因食品或其組分在使用或后果方面存在爭議，需在標記中描述該爭議；轉基因食品的營養特性顯著不同，標記需要反映該不同；轉基因食品中有過敏原而消費者從食品名稱中不足以得知此事實，需在標記中標出該過敏原。FDA還認為，“不含轉基因”之類的反向標記不科學，它可能構成誤導性標記，也可能引導消費者使其誤認為含有轉基因成分的食品不好，導致不正當競爭。

農業部和環保署的治理作用

美國農業部主要負責轉基因生物的環境釋放等事宜，其動植物健康監測管理局具體負責轉基因生物的進口、跨州運輸、環境釋放（大田試驗）和商業種植，依據的聯邦法律包括《植物保護法》和《國家環境政策法》等，目標是保護環境和維護美國農業可持續發展。美國農業部針對轉基因作物實施申報、許可和去管制化等治理措施，它們是產品主義路徑的直接體現，充分減輕了行政審批和監管負擔，提高了轉基因作物審批效率，也顯著降低了開發商和生產商的成本，促進了美國轉基因產業的持續發展。

環保署主要負責與轉基因相關的殺蟲劑注冊管理，其職責主要體現為殺蟲劑和生物毒素管理，依據的聯邦法律包括《聯邦殺昆蟲劑、殺真菌劑和殺嚙齒類劑法》和《有毒物質控制法》等。環保署主要通過對殺蟲劑的銷售、配送和使用的注冊管理，避免殺蟲劑對人類健康和環境帶來不合理風險。環保署僅關注植物殺蟲劑本身，而非轉基因方法，它也為低風險的轉基因生物設置豁免，使之不再受聯邦法律管轄。

聯邦法院作為轉基因糾紛裁決平臺

與轉基因相關的民事糾紛或行政糾紛可能訴至美國聯邦法院，法院因而是處理轉基因法律糾紛和治理轉基因事務的重要平臺。聯邦法院在處理轉基因案件時，堅守權力分離與制衡體制下聯邦法院的定位，堅持從法律文本和立法目的等理解和適用法律，亦尊重聯邦行政機構在轉基因領域的專業執法權威，認為在轉基因食品是否安全以及是否需要標記等專業領域，聯邦法院不應挑戰行政機構的執法權威。以司法權威作為保障，與轉基因有關的社會矛盾可得以及時化解而不致積累或加深，社會亦可免于被割裂，理性的社會秩序可得以維系。聯邦法院尊重科學和行政機構執法權威的判決有助于排除不合理的干擾因素，在維系美國的產品主義治理路徑方面具有積極的防御作用。

轉基因法律治理的要素及其對中國的借鑒意義

在科學的基礎和法律的框架有效支撐下，美國的聯邦法律體系，其中包括多部聯邦法律、多個聯邦行政機構、聯邦法院和美國國會，構成了治理生物技術及其應用的有效體系。從美國的生物技術治理路徑和經驗看，通過法律的治理是轉基因事務的有效治理機制。它不僅是現代社會可依賴的一般治理路徑，對于作為高新技術的生物技術治理來說亦如是：轉基因技術作為高新技術的本質及其法律治理與在當今社會廣泛應用的互聯網技術及其法律治理并無本質不同，它們都需要合理的規則以及規則的依法實施。具體分析，美國轉基因生物技術的法律治理具備幾個基礎要素。

第一，從規則的制定看，相應的法律及法律體系應有科學性、合理性與前瞻性。生物技術的治理規則既應該能夠保障該技術應用的環境安全與食品安全，也應該為該技術的持續研發和產業化保留合理空間；既不能忽視或引導人們忽視可能的風險，也不能因為有可能的風險而不合理地限制科技進步和產業發展，治理規則對任何一方的傾斜均可導致生物技術研發與應用的失控或遲滯，也均可阻止生物技術應用效益的最大化。在風險僅寄托于具體產品的唯物主義方法論指引下，依據生命科學原理和生物技術應用實踐，美國確立了產品主義治理路徑和實質等同原則，為生物技術治理確立了科學與合理的規則，其約30年的廣泛社會實踐也已證明此規則具有確實的科學基礎，具有合理性和前瞻性。

第二，專業的行政執法。良好法律的實施需要專業的執法機構和逐漸累積的執法經驗。轉基因生物和產品的治理涉及食品、藥品、農業、環境保護等多領域的技術問題和法律問題，需要這些領域的技術專家和法律專家利用其科學知識和執法經驗對問題做出專業判斷。在美國生物技術治理的行政執法方面，FDA、農業部和環保署等聯邦行政機構均在相關領域享有盛名，其數十年積累的良好執法經驗可有助于它們在轉基因治理事務中做出專業判斷，其決定一般能夠得到公眾信任，也能夠得到聯邦法院的尊重和支持。

第三，公平、有效的司法。轉基因技術應用帶來的糾紛需要公平、有效的裁決平臺，而深得美國社會信賴的聯邦司法體系可當此重任，成為解決有關法律糾紛的良好平臺。與立法的科學性、合理性以及執法的專業性相比，司法的公平更為重要，因為作為轉基因糾紛的最終裁決者，司法體系的良好運行幾乎決定著轉基因技術應用的成敗，美國生物技術治理的司法經驗也為此做出支持性的注解。聯邦法院不僅可以有效裁決各種轉基因糾紛，其法庭之友制度還有助于及時化解與生物技術應用相關的社會矛盾，指引公眾理性對待生物技術的發展與應用，繼而或可避免社會因為人們對轉基因應用有不同認識而割裂。

第四，科學問題與法律問題的專業化處置。轉基因治理涉及多種科學技術問題、法律問題和社會問題，對這些問題的處理需尊重社會分工的現實及相關權威，以求趨利避害，使社會效益最大化。在生物技術治理中，美國的做法是把科學問題和法律問題分別交與相關領域的專業人員處理，即科學問題交由科學共同體（包括聯邦行政機構內部的科學家）通過科學方法處理以期得出科學的結論，法律問題交給聯邦行政機構和司法機構處理；而把社會問題仍保留在社會的平臺加以討論，這體現為對于轉基因爭論涉及的宗教或一般性的社會問題，無論是聯邦行政機構還是聯邦法院一般不予置評，使之仍保留在社會領域。這樣既可保證科學問題和法律問題處置中的專業性，又可避免政府（可能以立法、執法或司法的形式）過度侵入公民的自由權利領地，從而為公民的自由和權利保留空間，也可避免政府對生物技術的治理因陷入各種問題的糾纏而導致治理成本增加。問題的分工化處理更有可能得到科學與合理的結果。此種科學問題歸科學、法律問題歸法律、社會問題歸社會的做法，充分體現了社會分工在轉基因治理中的優勢，使科學家團體、行政機構和司法結構皆能夠發揮其權威的判斷，因而能夠保證生物技術治理的科學性、客觀性和可信賴性。這是理性社會的應有選擇，也為美國此前約30年的生物技術治理經驗所證實。否則，把本來屬于科學領域或法律領域的問題交給公眾或“民意”決定，或者法院主動去裁決科學問題等，都可能產生混亂的結果，問題的處理標準就會搖擺不定，社會就缺乏可預期的標準，也不會產生良好的生物技術治理結果。當然人們在重視社會分工的同時，也應重視各種途徑的合作與互相尊重。通過有效利用社會分工機制，且互相尊重其他領域的權威，才可望通過各自理性且專業的處理，使生物技術的治理達到最優化效果。

基于以上各種因素的協調運行，包括體現著科學與合理的生物技術治理規則的法律體系、專業的執法、公正與有效的司法、科學問題和法律問題的專業化處置等，一個科學、理性、法治的生物技術治理體系就能夠得到保證，其良好的法律與社會治理效果亦可期待。這可視為美國生物技術法律治理成就與經驗的展現，也值得中國的轉基因法律治理借鑒。

（作者系北京大學法學院教授；摘自《中外法學》2016年第2期）