對當前政策下易地扶貧搬遷工作的思考和建議
——以湖北宣恩縣為例

楊 欣

對當前政策下易地扶貧搬遷工作的思考和建議
——以湖北宣恩縣為例

楊 欣

實施易地扶貧搬遷工程，解決“一方水土養不活一方人”的問題，是落實習總書記扶貧開發戰略思想的一項具體措施，是黨中央、國務院在新時期根據新任務做出的一項正確決策。本文在牢牢把握當前黨中央、國務院以及湖北省易地扶貧搬遷相關政策之下，結合湖北省宣恩縣實際情況，指出易地扶貧搬遷工作中存在的問題和困難，并針對存在的問題和困難提出思考和建議，力求提高對易地扶貧搬遷工作的認識，力爭在易地扶貧搬遷工作中不出問題、不留遺憾，堅決打好易地扶貧搬遷攻堅戰，為向“兩個一百年目標”邁進打好基礎、做好準備。

精準扶貧 易地扶貧搬遷 湖北省 宣恩縣 政策

實施易地扶貧搬遷工程，解決“一方水土養不活一方人”的問題，是黨中央、國務院在新時期根據新任務做出的一項正確決策，是落實習總書記扶貧開發戰略思想的具體措施。李克強總理指出，“易地扶貧搬遷是實施精準扶貧、精準脫貧的有力抓手，是全面建成小康社會、跨越中等收入陷阱的關鍵舉措”。在湖北省易地扶貧搬遷工作專題座談會上，李鴻忠書記對全省易地扶貧搬遷工作進行安排部署時，也強調“易地扶貧搬遷是整個脫貧攻堅戰的首戰，是脫貧攻堅“五個一批”中任務最重、難度最大的一批，黨中央、國務院高度重視，全省各級各部門特別是貧困地區要切實增強政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，進一步提高對易地扶貧搬遷工作的認識，把思想和行動統一到中央決策部署上來，堅決打好易地扶貧搬遷攻堅戰”。

易地扶貧搬遷工程是現有扶貧措施中，唯一對貧困群眾水、電、路、氣、房、學校、村委會、衛生室等基礎設施、公共服務和后續產業進行全方位配套建設的綜合性扶貧措施，投資強度大、含金量高，但同時面臨的困難和問題也最多，如何在現行政策下謀劃好、實施好搬遷工作意義重大。

一、基本情況

宣恩縣地處鄂西南邊陲，位于武陵山區腹地，于清朝乾隆元年（1736年）建縣，寓“傳布恩德”之意。國土面積2737平方公里，轄4鄉5鎮、279個村、5個城市社區，1個省級工業園區和1個國家級自然保護區——七姊妹山自然保護區，總人口36.37萬人。

宣恩是山區農業縣。“八山一水一分田”是對宣恩地貌的形象寫照，800米以上的山地占70%以上，第一產業占全縣經濟中的比重達31.1%。宣恩是少數民族聚居區。有土家族、侗族、苗族等23個少數民族，少數民族人口占總人口的66.6%，有曉關、長潭河兩個侗族民族鄉。宣恩是民族文化藝術之鄉。“宣恩薅草鑼鼓”、“宣恩三棒鼓”入選國家級非物質文化遺產保護名錄，“宣恩耍耍”、“土家八寶銅鈴舞”等九項入選省級非物質文化遺產保護名錄。彭家寨、慶陽古民街被命名為“中國歷史文化名村”。宣恩是革命老區。國內革命戰爭時期，任弼時、賀龍、關向應等老一輩革命家在此戰斗過，全縣共有3000多人為國捐軀。宣恩是資源富集區。享有“中國貢品之鄉”、“中國白柚之鄉”等美譽；鐵、硅、磷等礦產資源豐富，探明鐵礦石儲量1.28億噸；天然氣儲量近千億立方米；水能資源理論蘊藏量達60萬千瓦，其中可開發量45萬千瓦。

同時，宣恩也是山區貧困縣。根據扶貧部門數據統計，2013年全縣貧困人口達2.75萬戶，8.74萬人，貧困發生率約為24%，是國務院確定的國家級重點貧困縣之一。

根據建檔立卡貧困群眾的意愿統計情況和各級扶貧部門的核定情況，我縣“十三五”貧困戶搬遷總規模最終確定為9881戶，30936人。按照州定目標和進度，我縣需在兩年內完成搬遷安置任務，其中2016年需完成搬遷2134 戶7056人，2017年需完成7747戶23880人。

二、當前的相關政策

宣恩縣易地扶貧搬遷工作自啟動以來，從政策層面上大體可分為三個階段：

第一階段：2015年12月-2016年 2月26日。此階段，縣里根據上級的各項通知，緊鑼密鼓地對易地搬遷工作進行討論、研究、安排部署，并按上級要求出臺了《宣恩縣易地扶貧搬遷實施方案（試行）》，明確了該縣縣易地搬遷工作的基本原則、搬遷要求、搬遷規模、建設任務、補助標準和相關支持政策，核心政策就是結合城鎮化建設和美麗鄉村建設出臺的補助標準，即：進城購房安置戶均補助6萬元，進鄉集鎮購房或建房安置戶均補助4萬元，在中心村及以下集中安置點進行安置的戶均補助3萬元。同時，各鄉鎮政府根據縣定政策進行了安置點選址、規劃設計和廣泛的宣傳發動。

第二階段：2016年2月26日-2016年4月11日。2 月26日省易地扶貧搬遷辦下發《關于易地扶貧搬遷項目建設的緊急通知》要求各地未開工項目暫不開工，等待省里出臺統一指導意見。2月29日，國家發改委接連下發了《關于印發“十三五”易地扶貧搬遷工作政策指引的函》和《關于嚴格控制易地扶貧搬遷住房建設面積的通知》，對搬遷對象、建設標準和補助標準再次作出了明確要求。這個過程中，我們有了些許等待觀望，但安置點選址和規劃設計工作仍在進行中。部分搬遷戶經過宣傳發動，熱情高漲，多次詢問搬遷政策及操作流程。

第三階段：4月11日至今。4月11日，省政府召開易地扶貧搬遷工作培訓暨動員會，制定下發了《省人民政府辦公廳關于印發湖北省2016年度易地扶貧搬遷實施計劃的通知》，對搬遷對象、建房面積、補助標準和建設模式等問題進行了統一安排，出臺了明確的規范性文件。4月21日，恩施州易地扶貧搬遷領導小組根據上級政策制定下發了《關于進一步規范和推進我州易地扶貧搬遷工作的通知》。兩個文件的下發帶來了兩個變化，一是搬遷規模發生變化。根據原規模，全縣“十三五”搬遷規模為12645戶41694人，現調整減少為9881戶30936人，2016年計劃由4702戶調減為2134戶。二是政策發生較大變化。省里制定的統一政策與我縣前期出臺的《宣恩縣易地扶貧搬遷實施方案（試行）》相比較產生了較大變化，政策的銜接存在一定的客觀難度。

現行統一政策可以概括為“三條紅線”和“把握五個關鍵”。

關于“三條紅線”。

一是建房面積紅線。規定人均住房建設面積不得超過25平方米，同時要求前期規劃和建設中出現的超標問題，要按照中央和省里的要求加快整改落實到位。二是舉債搬遷紅線。明確要求防止搬遷戶舉債建房，嚴格控制貧困戶向他人借款購房，嚴禁向商業銀行貸款購房。三是建新拆舊紅線。搬遷戶建新房必須拆除舊房，進行土地復墾或生態修復。

關于“把握五個關鍵”

一是對搬遷實行鎖定管理。根據我省有關政策要求，省扶貧系統負責整個搬遷對象人數鎖定和精準識別，在建檔立卡貧困戶中一次性鎖定易地扶貧搬遷對象并建檔，縣市必須在核定規模內組織實施，只能實行鎖定管理，不能實行動態管理。二是戶型和風格相對統一。按照50、75、100、125平方米4種戶型進行建設。單人戶建設公租房，以集中居住為主，單人分散居住者建設面積不超過40平方米。房屋外部風格風貌可結合我州實際相對統一。三是實施“交鑰匙”工程。無論是集中安置還是分散安置，均實行“交鑰匙工程”，由政府主導，統一規劃、統一建設、統一質量安全監管、統一分配”。四是合理確定補助標準。建檔立卡貧困戶搬遷建房成本按每平方米800元左右掌握（各地可據實核定），進城及進鎮購房的補助標準比照當地集中安置建房的建設成本執行，人均補助面積不得超過25平方米。建新必須拆舊，進行土地復墾或生態修復，舊房拆除按人均0.25萬元的標準進行獎勵，每戶最高獎勵1萬元。五是處理好保基本與擴面積的關系。按照“保障基本、安全適用”的要求，嚴格執行建檔立卡貧困戶人均住房建設面積標準，堅決防止貧困群眾因搬遷舉債、因搬遷影響脫貧。 對于暫時因條件限制只能建一層但有后續建房需要的，可以適當提高地基等級，為將來加層預留空間，但在未驗收銷號、穩定脫貧前，不得自主舉債擴建。

三、工作中存在的困難

根據現行政策，我縣在目前的工作中主要出現了以下幾方面的困難和問題。

（1）搬遷意愿難掌握。扶貧辦提供的搬遷規模是根據建檔立卡貧困戶登記時填報的意愿進行的匯總（當時具體的搬遷政策和要求均未出臺，搬遷對象無從了解），是一個統計性質的數據。但進入實際操作階段后，部分搬遷戶由于籌資難易、土地山林等生產資料遠近以及農村生活習慣的影響，最終能否順利搬遷尚屬未知。

（2）搬遷要求較高。根據山區實際，按現定相關原則，部分要求較高。一是住房建筑面積確定的人均25平方米標準較低，部分農戶難以接受。二是不允許群眾與商業銀行發生借貸關系，貧困戶進城購置商品房的搬遷途徑已經基本堵死，地方房地產存量難以借機消化。三是要求所有搬遷戶必須建新房拆舊房，實行土地復墾和生態修復，導致部分不愿離故土的貧困戶猶豫不決。

（3）集中安置較難。宣恩縣以山地為主，“八山一水一分田”的現實導致在集中安置上存在一定困難。一是稍微平坦、適合集中安置建房的地塊基本上都為基本農田，但目前基本農田尚屬政策紅線，難以逾越。如高羅鎮前期選取的9個集中安置點中有8個涉及占用基本農田，難以開展前期工作。二是后續產業難跟進。我縣農村經濟以農業為主，農民以種地（茶、果、藥材、蔬菜等）、養殖（豬、牛、羊）為傳統生計，搬遷安置后，基本無閑置田土可供調配，導致部分離不開土地的搬遷戶心存顧慮。

（4）搬遷任務較重。宣恩縣被納入2018年整體脫貧計劃，2018年要實現全縣脫貧摘帽。但從數量上來看，我縣的搬遷規模僅次于建始縣，而完成時限只有2年，即全縣要在2017年底前完成9881戶30936人（僅貧困人口）的搬遷任務，其難度可想而知。據統計，我縣高速公路建設中征地移民安置工作，歷經4年才基本完成了不到1000戶的搬遷安置工作，且相關后續問題還有待進一步研究解決。

（5）政策銜接難度較大。首先是對于有進城鎮購房安置意愿的不好銜接。縣級實施方案中按搬遷地域確定戶均6萬、4萬、3萬元的補助標準經過廣泛宣傳發動后受到了較多搬遷對象的認可，部分農戶與開發商簽訂了購房合同，繳納了定金甚至首付，同時部分開發商與政府達成共識建設了一批專供搬遷戶安置的較小戶型房屋，如嚴格按現行政策進行控制，可能會出現一定程度的不穩定因素。另外，部分選擇自建房屋進行安置的農戶也陸陸續續進行了開工建設，但建設面積普遍超過了人均25平方米的建設標準，如何兌現補助仍存在疑慮。

（6）工作力量薄弱。易地扶貧搬遷是一項復雜的系統性工程，從確定搬遷對象、規模，到編制搬遷規劃和年度實施方案，再到具體組織實施，需要大量的人力物力支持。但從當前現狀看，工作力量非常薄弱。宣恩縣由于歷史、現實等因素的客觀限制，財政供養人員規模較小，同時由于近年來年輕干部由于遴選、公招、交流等因素流失不少，干部老齡化較為嚴重。以易地搬遷工作某相關部門為例，在崗干部職工的平均年齡已超過50歲，導致一些工作難以做實、做細。

（7）相關配套政策不明確。干部此前只有從事扶貧搬遷、危房改造和中央預算內投資易地扶貧搬遷等常規項目的經驗，面對如此規模的移民搬遷尚屬首次，對很多問題不甚明白。一是合適位置安置點用地涉及基本農田怎么解決。二是項目建設中是否需要堅持可研審批、初設審批等審批流程。三是招投標程序和要求能否簡化和降低。四是跨縣、跨市州搬遷適用何地政策，由遷出地實施主體還是遷入地實施主體進行補助。五是補助到戶資金性質是投資還是貸款，是否需要群眾償還。六是用地指標增減掛鉤如何操作等等。

四、關于下步工作的思考

搬遷工作時間緊、任務重，怠慢不得，在現行政策條件下如何快速推進工作，個人作了以下幾點思考。

（1）迅速鎖定搬遷對象。按照省最新核定情況，我縣“十三五”貧困戶搬遷總規模計劃數為9881戶，30936人，按照州定時序進度要求，我縣2016年要完成搬遷貧困戶2134戶，7056人；2017年要完成搬遷貧困戶7747戶，23880人。按照精準識別的要求，一是扶貧部門要結合省定計劃數和各鄉鎮搬遷需求迅速將搬遷任務分解到鄉鎮、分解到年度。二是各鄉鎮根據分解計劃數量，按照公平、公正、公開的要求和評議、公示等既定流程，迅速開展搬遷對象鎖定工作，并建立信息臺賬和銷號管理制度，做到情況清、底數明、基礎實，防止因搬遷產生新的社會問題。

（2）迅速開展前期工作、研究開辟“綠色通道”。按照統一規劃、統一建設、統一分配，實現貧困戶“拎包入住”的要求，無論是住房建設、基礎設施配套、公共服務設施配套等都需實施主體拿在手中統一建設，根據基建項目實施原則，勢必要堅持項目審批制度，堅持“三專四制”的基本要求。一是縣委政府牽頭，要組織國土、規劃、林業、水利、交通、發改、招投標中心等部門研究制定本部門關于易地扶貧搬遷工程建設相關要素審批的綠色通道，在基本要件齊全的基礎上特事特辦，急事快辦。二是各鄉鎮業主要根據各自搬遷計劃搞好規劃布局，明確年度任務和實施步驟，并以安置點為單位迅速開展安置點選址、地勘、可研、初設等前期工作。

（3）迅速調整出臺縣級政策性文件。前一階段，我縣據當時上級的要求和我縣城鎮化建設和美麗鄉村建設的需要，制定出臺了《宣恩縣易地扶貧搬遷實施方案（試行）》，作為指導我縣易地扶貧搬遷工作開展的政策依據。但根據新的要求，該方案在搬遷要求、搬遷規模、建設標準、補助標準、建設方式等方面不得不做出適應性調整。當前較為緊要的工作時以當前階段的新要求、新任務和上級有關政策文件為藍本，安排熟悉項目相關的國土、規劃、財政、發改等部門的精干力量對我縣易地扶貧搬遷實施方案中相關政策進行調整，并迅速開展宣傳及培訓工作。一是防止踩紅線、出問題，二是可以給當前工作提供正式依據，以便干部群眾廣泛知曉、工作快速推進。

（4）迅速充實工作人員，加強工作力量。易地扶貧搬遷是黨中央、國務院為支持全面建設小康、加快貧困地區脫貧致富做出的正確決策，是一項德政工程、民心工程，同時也是一項龐大的、復雜的系統性工程，各級黨委政府高度重視。根據資金、項目、招投標、管理、責任“五個到縣”和各級增加易地扶貧搬遷工作考核權重的要求，縣級政府為此承擔的任務、責任、壓力巨大。為順利啟動搬遷工作，有序完成搬遷任務，各級工作專班要迅速相關工作力量，在快速推進建設，完成“硬任務”的同時，做好上下銜接溝通，增強“軟實力”，確保工作齊頭并進，不出紕漏、“貨真價實”。

五、幾點個人建議

宣恩縣搬遷規模較大，涉及的戶數人數較多，情況千差萬別，為將資金用足用活用好，建議在具體工作中以上級政策為基礎，結合地方實際和群眾實際需求，分門別類地開展搬遷工作。

（1）關于如何理解“不因搬遷增貧”的建議。通常我們理解為不允許貧困戶因搬遷舉債，不允許與商業銀行發生借貸關系。但此舉就導致了部分應享受政策的搬遷戶不能按意愿進程購置心儀的商品房，同時也浪費了消化地方房地產庫存的一次大好機會。如果貧困戶通過一定的發展，擁有一定的還款能力，允許其通過按揭貸款購置保值甚至增值潛力較大的城鎮商品房，建議可以將其理解為貧困戶應對貨幣貶值、物價上漲的一次投資行為，就不再是“因搬遷增貧”。

（2）關于如何看待“不超建設面積”的建議。扶貧搬遷工程建設的是保障房，人均25平方米的建設標準是保基本、保安全，滿足基本的住房需求，實現貧困戶“住有所居”。但“住有所居”是一個短期目標，是在資金不足的情況下做出的無奈之舉，“住有應居”甚至“住有宜居”才是長遠的發展方向。此次易地扶貧搬遷按戶均20萬匡算，上級投入較為充足，除去基礎設施和公共服務設施配套的建設成本后，應允許部分有條件的農戶在獲得相應的補助后，自行確定房屋建設大小。

（3）關于如何操作“統建統配”的建議。根據出臺的最新政策，要求無論是集中安置還是分散安置均要求地方政府統一設計、統一建設、統一分配，實行“交鑰匙”工程。本意一是不讓群眾出錢，二是保證工程進度和質量。但根據掌握的情況，搬遷對象需求多種多樣，眾口難調，難以保證項目順利推進。建議區分對象，采取多種方式，有針對性地進行搬遷，滿足不同需求。對于五保戶和部分籌資困難的低保戶，由政府統建統配，滿足基本住房需求。對于其他戶，建議根據其自身需求，讓其自主選擇購房或按統一樣式建房，經驗收合格后，按政策規定給予相應補助。

（4）關于如何認定“易地”的建議。易地扶貧搬遷工程，本意是讓居住在“一方水土養不活一方人”地方的貧困戶通過搬離惡劣環境，實現脫貧的一種手段。這種手段在土地貧瘠、氣候惡劣的地區較為奏效，如四川大涼山地區、貴州重度石漠化地區、黃土高原等。但宣恩縣山大人稀，人均擁有的山林田土資源較為豐富，且氣候條件較好，種地產出穩定，我們不是一方水土養不活一方人，而是基礎設施嚴重滯后，資源廣袤的山區農村不能給農民帶來相應的收入回報。這種情況下，易地搬離后不但不一定能脫貧，反而讓部分以種植養殖為生計的搬遷戶失去了生活來源。建議在行政村以及村民小組內就近靠公路、靠田土安置也視作易地，然后通過易地搬遷資金改善水、電、路、通訊、網絡等基礎設施，解決致貧的主要問題，使其充分利用就近資源發展產業脫貧解困。

易地扶貧搬遷工程是黨中央、國務院應對扶貧攻堅、促進脫貧解困而出臺的重大戰略舉措，是落實四個全面戰略，向“兩個一百年目標”邁進的具體體現，更是一項關乎國計民生的民心工程、德政工程，項目實施的好壞關系重大、影響深遠。在具體的建設過程中，我們既要將其視作必須要完成的政治任務，也要將其視作群眾賦予的使命責任，充分考慮方方面面的因素，將群眾的良好愿望和上級的各項政策進行良性銜接，將滿足當前需求和符合長遠發展進行通盤考慮，盡最大努力將項目資金用足、用活、用好，力爭不出問題、不留遺憾。

［1］李克強.堅持搬遷和發展“兩手抓”？確保搬遷群眾生活有改善、發展有前景［EB/OL］.中國政府網www.gov. cn，2015（12）01.

［2］全省易地扶貧搬遷工作座談會要求 吃透政策把準方向精準識別“挪窮窩”［EB/OL］. 湖北日報，2016（03）24.

［3］宣恩縣編纂委員會：宣恩縣志1979-2000［N］.2011［Z］.

［4］汪洋.易地扶貧搬遷必須緊盯脫貧目標［R］.人民日報，2016（03）17.

（作者單位：湖北宣恩縣委黨校）