論孫中山自治與均權思想在縣域中的構建及表現

郝平蕾

論孫中山自治與均權思想在縣域中的構建及表現

郝平蕾

地方自治思想是孫中山憲政理論的重要組成部分，貫穿其民主政治建設的始終。孫中山的地方自治思想是在西方自治經驗與中國自治傳統、理想制度設計與現實制度運行等諸多因素共同影響下發展完善的，其思想內容包括早期的省自治與后期的分縣自治。以縣為單位的地方自治是實現直接民權的根本途徑，是實行民治的第一方略，是國家實現民主憲政的基本政治制度。在處理中央與地方的關系上，孫中山主張“中央及地方之權限，采均權主義。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方。不偏于中央集權制或地方分權制。”

孫中山 自治 均權 縣域

一、縣自治是實現民治的第一方略

孫中山青年時期就開始關注地方自治問題，早在1987年與宮崎寅藏、平山周的談話中就曾宣布：“余以人群自治為政治之極致。故于政治之精神，執共和主義。”此時他強調的“自治”是相對于滿清王朝的“專制”，追求的是一種反對封建專制制度、實現民主共和的自治精神。到了1900年，他開始設計地方自治的政治藍圖，提出“于都內立以中央政府，以總其成；于各省立一自治政府，以資分理。”［1］主張以省為自治單位，由省政府全權自理本省之一切政治、征收、正供等事務，中央政府無權干涉。省自治的提出，在一定程度上可以說是孫中山對于當時中國政治形勢而提出的一種應對方案，他認為“當此北方肇事，大局已搖，各省地方勢必糜爛。”如不采取應對措施，“恐各省華人望治心切，過為失望，勢將自謀，禍變之來，殆難逆料。”［1］體現了其為實現民族統一和民主共和的迫切愿望和堅定決心。1905年中國同盟會成立，孫中山正式舉起三民主義的旗幟，確立驅除韃虜、恢復中華、創立民國、平均地權的治國四綱，并將實現四綱之次序分為軍法之治、約法之治、憲法之治三個時期。其中，約法之治為“軍政府授地方自治權于人民，而自總攬國事之時代。”這一時期，以縣為基本單位，軍政府將地方自治權歸于地方人民，人民行使權力直接選舉地方議會議員及政府官員。自此，孫中山開始在縣域建構其地方自治體系。隨著袁世凱竊取辛亥革命果實，破壞民主共和制，最終以復辟帝制的鬧劇黯然收場，中國社會的政治局面也愈加混亂和復雜，昔日以袁世凱為權力中心的北洋派開始各自為政，在西方列強的扶植下爭權奪地，國家政權四分五裂，人民生活更加困苦不堪。

在經歷過民國初年的政治創始和變亂后，孫中山覺悟到國家的建設基礎尚不堅固，民主政治制度幾次被封建帝制所傾覆。究其原因，在于人民未能真正了解民主共和制度，進而不能正確行使其民主政治權力，導致國家始終處于“官治”而無法實現“民治”。因此，他指出：“但欲民國之鞏固，必先建其基礎。”［2］“地方自治者，國之礎石也。礎不堅，則國不固。”［2］“地方自治之范圍，當以一縣為充分之區域。”［3］自此，他開始將縣自治與“民治”相結合，將縣自治視為實現民治的第一方略。對于“民治”的概念，孫中山將其定義為：“政治主張，在于人民，或直接以行使之，或間接以行使之；或在間接行使之時，為人民之代表者，或受人民之委任者，只盡其能，不竊其權，欲奪之自由，仍在于人民，是以人民為主體，人民為自動者。”簡言概之，即主權在民。接著他提出了實現“民治”的四個要求：一、分縣自治；二、全民政治；三、無權分立；四、國民大會。他強調這四條是“實現民治必由之道，而其實行之次第，則莫不先于分縣自治。”［4］

可以說，在孫中山的觀念里，縣自治是實現“民治”的關鍵環節，人民直接民權的實現有賴于縣域這個基本自治單位。在自治縣內，人民居于最高地位，享有選舉權、罷免權、創制權和復決權；縣議會和縣長由人民選舉產生并對人民負責，人民通過縣議會行使創制權和復決權，縣長則履行人民賦予的行政職能；待縣自治政府成立后，得選國民代表一員，以組織代表會，參與中央政事。這樣，通過縣自治，人民就擺脫了“官治”的桎梏，走上了“民治”的道路，從而建立了直接民權與間接民權相結合的國家憲政體制。

二、縣自治是實行央地均權的前提條件

在處理中央與地方的權力關系上，孫中山提出了均權主義理論，即“關于中央及地方之權限，采均權主義。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方。不偏于中央集權制或地方分權制。”［5］均權主義是對中央集權制和地方分權制的一種揚棄和創新，它跳出了中央與地方關于權力分配的爭論，將處理中央與地方關系的著眼點立足于央地的職能關系，開始以尋求央地關系的平衡及合理的地方自治作為處理中央與地方關系的基本模式。最早，鑒于中國人民飽受封建專制主義中央集權之害，孫中山主張實行聯邦制下的地方分權模式，具體表現為建立聯合政府，以省為單位實行地方自治。“立一中央政府，以總其成；與各省立一自治政府，以資分理。”“所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權自理，不受中央政府遙控。”此后，孫中山在周游歐美國家并親自目睹聯邦制下地方自治制度所帶來的優越性后，他在1921年《就任大總統職宣言》中明確提出：“今欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長。中央分權與各省，各省分權與各縣，庶幾既分離之民國，復以自治主義相結合，以歸于統一，不必窮兵黷武，徒苦人民。”［3］但是，在經歷20年代初期聯省自治所帶來的危害及陳炯明叛變革命后，孫中山開始重新審視中央與地方的關系問題并進行了深刻的反思。他認識到，實行聯邦制下的地方分權不僅不適合中國的國情，反而容易成為軍閥分裂國家，破壞國家統一的借口；而單一制下的中央集權制又容易造成專制政府。因此，他根據中國國情提出了一個兼具中央集權與地方分權兩者之長的均權主義構想，在中央與地方的權力劃分上，摒棄了以中央和地方為對象的固有思維，開始以權力的性質為劃分標準，“中央有中央當然之權，軍政、外交、交通、幣值、關稅是也。地方有地方當然之權，自治范圍內是也。屬之中央之權，地方固不得取之，屬之地方之權，中央亦不得代之也。固有國家政治、地方政治，實無所謂分權集權也。”［6］

孫中山所提出的均權主義，其所均之權不是國家的主權，國家的主權是不可分割的；所均之權是對國家各項事務的管理權，即政府的“治權”。他進一步指出，要想使均權主義的構想從理論變為現實，就必須實行地方自治，自治單位則應定為于縣。究其原因，則在于“第一，以縣為自治單位，所以移官治于民治也。今既不行，則中央及省仍保其官治狀態，專制舊習，何由打破？第二，事之最初于人民者，莫如一縣以內之事，縣自治尚未經<訓>練，對于中央及省，何怪其茫昧不知津涯。第三，人口清查，戶籍厘定，皆縣自治最先之務。此事既辦，然后可以言選舉。今先后顛倒，則所謂選舉，適合劣紳、土豪之求官捷徑，無怪選舉舞弊，所在皆是。第四，人民有縣自治以為憑藉，則進而參與國事，可以綽綽然有余裕，與分子構成團體之學理，乃不相違。茍不如是，則人民失其參與國事之根據，無怪國事操縱于武人及官僚之手。”［7］

孫中山之所以將縣自治視為均權主義的前提條件，主要原因還是在于縣自治是人民擺脫“官治”實現“民治”的根本途徑，是人民行使“政權”而得到最佳“治權”的基礎環節。通過縣自治，人民直接行使選舉、罷免、創制和復決四項民主權力來管理縣域事務；而由各縣人民直接選舉出的國民代表則組成國民大會，作為國家最高權力機關產生和領導中央政府，履行立法、司法、行政、考試、監察五項權力，使人民通過間接權力來管理國家事務。這樣，在縣域范圍，人民享有并行使直接民權；在中央范圍，通過國民大會和中央政府實行五權分立來行使間接民權，最終形成一種根據權力性質來劃分中央與地方關系的結構模式，即均權主義模式。

［1］廣東省社會科學院歷史研究室.孫中山全集（第一卷）［M］.北京中華書局出版，1981:193～192.

［2］廣東省社會科學院歷史研究室.孫中山全集（第三卷）［M］.北京：中華書局出版，1981:323～327.

［3］廣東省社會科學院歷史研究室.孫中山全集（第五卷）［M］.北京：中華書局出版，1981:220.531.

［4］孫中山集外集.34～35.

［5］廣東省社會科學院歷史研究室.孫中山全集（第九卷）［M］.北京中華書局出版，1981:123.

［6］廣東省社會科學院歷史研究室.孫中山全集（第二卷）［M］.北京:中華書局出版，1981:482.

［7］廣東省社會科學院歷史研究室.孫中山全集（第七卷）［M］.北京:中華書局出版，1981:67.

（作者單位：天津商業大學馬克思主義學院）

郝平蕾（1990-），女，漢族，河北承德人，碩士研究生，天津商業大學，研究方向：中國近現代史基本問題。