“十三五”應大力推進城鎮群協調發展

[摘要]城鎮群已成為我國城鎮化發展的主體形態，政府需要推動城鎮群協調發展。目前我國城鎮群發展仍受到惡性競爭、基礎設施同構、生態環境污染、區域協調發展機制尚不健全等多方面制約，亟需從規劃、基礎設施、產業、生態、體制機制等方面著力，推動城鎮群協調發展。

[關鍵詞]城鎮群 協調發展 生態 產業

[作者簡介]長子中（1975-），山西忻州人，國務院發展研究中心研究員，研究方向：三農問題、區域經濟。

一、城鎮群已成為我國城鎮化發展的主體形態

城鎮群作為集聚人口、資源等諸多要素最密集的區域，是我國區域發展的核心力量。截至目前，我國常住人口城鎮化率已達到55%，城市人口7.3億。到2020年，我國常住人口城鎮化率將達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%，到時候將有8.5億城市人口。在這一時期，城鎮群將成為推進城鎮化的主體形態和吸納農業轉移人口的主要載體。城鎮群迅速崛起，意味著區域競爭基本單元發生深刻變化，將促使我國區域競爭由過去單域城市間的個體競爭，轉向區域一體化背景下各城鎮群間的多元或群體競爭。城鎮群間協調、分工、合作，決定了區域經濟格局，也決定了區域整體競爭力。目前，我國區域經濟發展已經進人以統籌協調、縮小差距為特點的新發展階段，特別是“一帶一路”、京津冀協同發展及長江經濟帶三大戰略推進實施，表明新時期區域發展必須更多、更好地發揮協同效應。未來10～20年將是我國工業化和城鎮化最為重要的時期，此間我國將基本完成工業化、城鎮化的歷史重任，在這種狀況下，創新區域發展政策，完善區域發展機制，推動城鎮群協調發展，進而形成合理的產業分工體系和城鎮職能體系，將為我國工業化、城鎮化和區域經濟一體化發展奠定重要基礎。

二、推動城鎮群協調發展的重要意義

（一）促進資源要素優化配置

推進城鎮群協調發展，將減少市場分割和“行政區經濟”對發展的阻礙，推進具有不同資源稟賦和技術專長的區域間合作和聯動，降低發展的低效性、脆弱性，使得各類生產要素以更低成本在更大區域范圍內流動，更充分地發揮各區域比較優勢，并在一定程度上避免產業過度同構、產能過剩等不良后果，實現要素共享，帶來更優配置，提升要素生產率，釋放區域經濟增長潛力。實質上，城鎮群經濟增長的驅動機制，正是通過不同城市間要素的流動來實現的，也就是說，地區間要素市場一體化是驅動城鎮群經濟增長的動力來源。

（二）提高城鎮綜合承載能力，發揮城鎮輻射帶動作用

推進城鎮群協調發展，對于推進發展與資源環境承載能力不匹配的區域，按照優化開發區的政策進行結構調整，提升城鎮輻射帶動能力，具有重要作用。當前，隨著區域工業化、城鎮化深入推進，區域內衍生了大量區域公共問題，如流域治理、基礎設施等，具有很強外溢性和輻射性，制約著城鎮群綜合承載能力提高和輻射帶動作用的提升。只有通過跨行政區聯合行動，才能有效解決這些復雜的公共問題。一些城市資源開發利用與生態保護矛盾日益突出，能源資源消耗持續增加，大氣污染防治壓力不斷加大，現有發展模式難以支撐未來跨越式發展。特別是大氣環境問題的區域性、復合性給現行環境管理模式帶來巨大挑戰。僅從行政區劃的角度考慮單個城市大氣污染防治的管理模式已難以適應時代發展，必須從系統整體角度出發，實施統一規劃、統一監測、統一監督、統一評估、統一協調的區域大氣聯防聯控工作機制，制定并實施區域大氣污染防治對策。同時，城市間各類基礎設施重復建設嚴重，協調城市間道路、交通、電力、燃氣、給排水等基礎設施，將降低重復建設率，提高資源配置效率，促進城鎮間共建共享。

（三）優化區域發展格局，縮小區域差距、共同發展

瑞典經濟學家繆爾達爾、美國經濟學家赫希曼、法國經濟學家弗朗索瓦.佩魯等，指出了區域經濟發展的非平衡性及市場在縮小區域經濟差距方面作用的局限性。從制度安排上看，我國原有增長模式下，各地更注重自身“一畝三分地”發展，互相展開激烈競爭。在行為模式上，每個地區都是單獨的利益主體，其所為很大程度上由本地利益所決定。在區域關系上，更多采取以競爭而非合作的策略。這樣，在一段時期內，居于優勢區位城市的虹吸效應更有利于吸引各類資源要素集聚，形成“貧者益貧、富者益富”的馬太效應格局，也即“區域洼地”，拉大區域差距。這既表現在經濟方面，也體現在教育、醫療、就業、社會保障等公共服務方面。推進城鎮群協調發展，有利于在協調發展中拓寬發展空間，在加強薄弱領域中增強發展后勁，從而實現縮小區域差距、共同發展的目的。

（四）壯大城鎮群整體實力，形成支撐區域發展的增長極

從國際經濟發展趨勢看，城鎮群已成為推動一個國家或地區發展的重要力量，是增強區域經濟競爭力的有效方式。目前我國不少城鎮群離散作用大于集聚作用，一些所謂協調的城鎮群也是“貌合神離”，特別是不少省際內同一地理經濟單元的城鎮群都不能有效予以協調。推動城鎮群協調發展，有利于統籌區域各地力量，形成合理的產業分工體系。同時著力改善生態環境，同步推進扶貧攻堅，將使更多農民通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放，并帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等巨大投資需求，有利于加快培育新的經濟增長點，推進城鎮群協調，也能實現更大范圍的優勢互補和互惠互利，范圍越大，其實現規模經濟和范圍經濟的可能性也越強，合作效應的輻射作用越大，最終實現區域內經濟和社會的全面協調發展的步伐也越快。

三、當前城鎮群協調發展存在的主要問題

（一）區域內惡性競爭

囿于現行體制，各個地方競爭主體，都是獨立的經濟單元，各城市間公共服務、居民福利和官員升遷等狀況，都與本地經濟狀況密切相關。這樣的制度環境下，一些地方竭力注重本地發展，以維護所轄區域利益為出發點。在城鎮群內部，城市間過度競爭和惡性競爭，導致區域發展資源、要素和發展政策的分流和競爭呈白熱化之勢。這種競爭表現在政績攀比、項目投資、人才引進、財稅優惠、產業和園區發展等諸多方面。一些地方政府為政績驅使，盲目爭取項目投資，一窩蜂爭取各項工程落地，導致區域內資源過度緊張和浪費，限制了區域內產業合理布局和形成。值得注意的是，當城鎮群內的一個城市FDI吸引力變大，客觀上會造成相鄰城市的吸引機會和優勢機率隨之變小。在產業發展上，呈現產業結構雷同、重復建設、產能過剩現象，專業化分工程度明顯不足。在市場環境上，地方保護主義現象較為嚴重，妨礙其他企業參與本地建設，這在一定程度上阻礙了區域競爭力的整體提升，客觀上造成了區域經濟環境破壞，也大大損害了區域內各城市間展開經濟合作的基礎。endprint

（二）基礎設施建設重構

一些地方基礎設施建設仍處于各自規劃、分別建設、自成系統階段。主要由公共財力投資的基礎設施，普遍缺乏各個層次的有機協調和必要的銜接和配套，表現為城市斷頭路較多，網格化程度不高，道路等級不匹配，市政管線對接不暢等等。這既造成資源浪費，也難以形成區域整體競爭合力，造成地區間能量互相牽制、抵觸和無端耗散，不能為要素集聚和產業發展創造良好條件。基礎設施銜接不暢，既提高了要素流動成本，不利于要素在空間合理流動，也是一種發展上的自我“設限”。

（三）生態環境惡化

一些地方以GDP為大，側重自我發展，在項目安排、產業設置、要素配置等方面無節制集聚，導致規模不經濟，生態環境受到損害；基于環境污染的外溢性，生態問題被局部放大，呈現區域化態勢，不但影響著周邊城市的發展，對城市邊緣區的耕地、濕地、綠地等重要生態資源和農業生產資源也造成嚴重侵蝕。在治理方面，嚴格的行政區劃限制以及在邊界之處責任的相互推托，給環境問題的解決造成掣肘，降低了問題解決效率。

（四）區域協調發展機制尚不健全

我國已經制定了一系列區域發展規劃，特別是《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》、“十三五”規劃，均提出要構建城鎮群發展協調機制，但受中央與地方事權關系不合理、政府和市場關系尚未理順、財稅政策和法律法規不完善等因素制約，目前我國區域協同發展缺乏實質性舉措，區域分割、惡性競爭、地方保護主義等現象依然存在，不利于要素資源合理自由流動和空間配置效率提升，不利于城鎮群協調發展。

四、推進城鎮群協調發展面臨的重大障礙

伴隨著區域合作發展階段的變化，無論是初期偶然簡單合作階段還是中期競爭性合作階段乃至最終形成共進共榮的協同發展階段，都會遇到很多無法回避的困難，核心是兩大障礙。

一是觀念障礙。當前我國地方不少決策者及領導者并沒有協調發展的意識，或者說沒有積極主動的協調發展意識，即使認識到長期的共同利益的所在，但在就業、產值等一些經濟指標支配下，一些地方政府還難以擺脫自身利益束縛，阻礙地區間商品和生產要素自由流通。同時，一些領域的堅冰表面上有所松動，但更為隱蔽的障礙依然較大，相互推諉、“明開暗閉”現象較多，尤其是一些具有較好市場前景和長期穩定收益的壟斷領域，依然存在程度不同的進入壁壘，更多的是遵循上級政府指令，“被動式協調”，思想解放程度與協調發展、跨越發展的要求不完全適應。

二是體制障礙。盡管中央政府層面已要求推進城鎮群協調發展，但一些地方政府在推動經濟社會發展和協調行政區間關系時，往往主要從本區域需求出發，規劃各自的城鎮布局、產業布局，容易出現低水平重復建設，整合難度高。一些區域內行政地位或經濟實力相當的城市間惡性競爭，存在行政隸屬關系的城市間利益沖突，無行政隸屬關系的城市間不規范競爭，導致各自為政的低水平重復建設和盲目競爭，進而導致區際分工弱化和產業結構趨同，反過來又引發新一輪更加激烈的競爭，造成大量資源浪費，整體經濟效益下降。

五、“十三五”推進城鎮群協調發展的著力點

區域競爭是區域合作的基礎，沒有區域競爭就不會有高水平的區域合作。推進城鎮群協調發展，目的在于促進各地共同發展，為共同富裕創造條件，而不是同水平、同步調發展；協同也不是完全杜絕地區間競爭，而是使地區競爭更加規范、更加有效有序，差異化發展，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局，產生更多推動區域協同發展的正能量。

規劃協調是城鎮群協調的前提。促進城鎮群協調發展，迫切需要解決的首要問題就是要制定和實施城鎮群發展戰略與規劃，用統一的戰略和規劃去引導城鎮群的發展。其內涵是遵循合理調整和優化區域產業和空間結構，落實各類政策分區發展指引和管治要求，根據資源稟賦，打破區域界限，統一規劃布局，使區域內各類要素相互配合，達到一個比較理想的城鎮群空間發展模式，以此帶動和加強區域之間的資源整合力度和協調發展能力，并促進社會、經濟與生態環境達到協調和諧發展。

基礎設施協調是城鎮群協調的基礎。城鎮群作為一個大網絡，由節點（各級城市）、通道（交通、電力、電訊等設施）、要素流三大要素構成。城鎮群網絡中的通道就是基礎設施，是城鎮群各項功能的支撐系統，是各城市發展的重要物質基礎，也是城鎮群實現協調發展的必備物質前提，要及時統籌規劃城鎮群基礎設施建設，要主動推動城鎮群基礎設施之間的共同規劃和建設，促進城鎮群共同發展。

產業協調是城鎮群協調的核心。產業發展與城市演進高度耦合，城市載體與產業規模相適應，城市效益與產業效率相關聯，城市間的協作與其產業分工相聯系。或者換言之，區域經濟發展是以經濟增長為前提的，而區域經濟增長是以各個產業部門的增長為基礎的。在推動區域產業結構轉換和產業布局優化方面，需要政府通過區域產業政策合作予以積極干預和引導。

生態協調是城鎮群協調的底線。要遵循自然規律，堅持底線思維，明確城市增長邊界和生態紅線，劃定污染物排放底線、土地資源底線、區域生態格局底線，水資源支撐底線等，根據資源環境承載力調節城市規模，依托山水地貌優化城市形態和功能，實行綠色規劃、設計、施工標準，促進城鎮群可持續發展。

利益共享是城鎮群協調的關鍵。要尊重各方利益。創造利益增量，實現共贏，實現長贏，使各地在發揮比較優勢的同時，從城鎮群協調發展中獲得更大更長遠的實惠，產生更大的合作動力。

體制協調是城鎮群協調的保障。經濟增長的關鍵在于制度因素，有效率的制度安排能夠促進經濟增長和發展。在技術不變的條件下，通過制度創新同樣可以大大促進區域經濟發展。城鎮群協調必須建立區域協調機構，為城鎮群協調發展提供保障。

六、政策建議

（一）創新區域合作理念

推進城鎮群協調發展需要區域內各級決策者和廣大建設者共同努力，統一思想，明確目標。要樹立“共贏”思維，營造濃厚的區域文化氛圍。區域地方府際間合作的基礎是相互的依賴和信任，進而形成共同遵守的合作秩序，使交易成本減低，交易效率提高。要完善區域相互信任機制，建立統一的信用管理體系。加大聯合宣傳和共同推介力度，形成重大決策事件和重大新聞發布事先溝通協調機制。進一步開展互學共建活動，擴大區域干部交流的渠道。要轉變政府意識和職能，提高政府部門工作效率和協同水平。endprint

（二）加強組織創新

建立完善的自上而下與自下而上相結合的區域合作模式，發揮各級政府、社會組織和企業等多元主體的作用，吸納和發揮民間社會區域協調的智慧和力量，調動各方積極性，構建多層次、多形式、多領域的區域合作網絡。

建立促進城鎮群協調發展的機構。要按照“平等、協商、互利、共贏”的原則，建立促進城鎮群協調發展的機構，設置一定數量的專職人員，建立快速、便捷、準確的信息溝通與傳輸渠道，加強對話溝通、交流和協調，重點圍繞城市發展戰略、規劃編制與實施、基礎設施共建、環境保護、旅游等重大問題開展商討研究，及時解決協調發展中遇到的困難和問題，細化目標任務，明確分管領導和各牽頭單位責任。

成立專家咨詢委員會，借助智庫力量，聘請市（縣）內、省內專家及國內專家等成立咨詢委員會，負責協調發展有關問題的咨詢，提出優化方案。構建聯席會議協商協作機制，統籌各方資源和力量，解決協調發展中遇到的重大問題。

建立非政府組織聯動協調機制。充分發揮專家、企業、居民、中介組織等主體在區域合作中的積極性、主動性和創造性，支持組建區域性行業協會、商會等社會團體聯盟，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，真正實現城市共治共管、共建共享。

（三）推進機制創新

強化區域規劃編制。按照區域科學發展的要求，制定和實施城鎮群發展戰略與規劃，用一個統一的戰略和規劃去引導城鎮群的發展，提高區域一體化發展水平。

加強產業協調。要打破行政區劃的局限，消除地區間的市場壁壘，促進生產要素在區域間自由流動和合理配置。按照充分發揮比較優勢和各城市資源稟賦和發展基礎，引導具有特色的產業有規律地轉移和集聚，逐步實現從行政區經濟向經濟區經濟的轉變，形成競爭有序、錯位發展的產業集群，提升區域產業競爭力。堅持以產業對接為重點，不斷促進全方位對接。產業對接是推進城市圈和城鎮組群建設的重中之重。要按照產業鏈的模式，合理引導城市之間建立產業聯系，加快建立重點城市建設項目庫，實施聯合招商。以重點建設項目為支撐，整合區域內產業資源，加快產業鏈的延伸和產業集群的形成。

建立扶持機制。按照公共服務均等化原則，推進區域社會政策一體化，加大國家對欠發達地區的支持力度，明確扶持重點，加大扶持力度，推進區域間相對平衡發展，奠定區域一體化發展的基礎。

建立利益共享機制。一是區域政績評價機制的創新。探索建立可用于黨政官員政績評價的綠色GDP核算體系等區域政績評價機制的創新。二是通過增值稅體制的創新，探討復合型財政轉移支付體制的創新，建立以縱向為主，橫向為輔的轉移支付制度，有利于調整和優化城市結構的積極性，促進區域環境、資源補償機制建立，區域污染治理和生態環境保護工作取得新的進展。三是通過區域利益分配機制的創新，建立突破行政區劃限制的利益分配機制。四是建立生態和資源補償機制。整合同一區域內各種生態補償政策、資金和工程項目，避免因行政區劃帶來的矛盾，形成完善的、統一的生態補償政策和機制體系。

積極構建區域環保協同治理機制。以實現綠色、循環、低碳、可持續發展為目的，按照全國主體功能區規劃，加快探索建立區域生態環保合作機制，加大對重點生態功能區轉移支付力度。鼓勵城鎮群內部跨界區域打破行政區限制，共同規劃，共建共享污水處理設施和污泥處置設施，實現管網互聯互通。進一步發揮市場在優化環境資源配置中的重要作用，研究建立碳排放權交易市場的可能性，推進排污權有償使用和交易。試行環境污染第三方治理，對污染場地治理和區域環境整治等，以環境績效合同方式引入第三方機構來承擔治理任務。

（四）強化評估監督

建立監督、約束、仲裁機制。建議在區域一體化發展層面建立“區域合作協調仲裁專業委員會”，并制定區域發展爭議仲裁條例。此外，建立評估制度，對階段性目標進行評估和檢查，當偏離規劃目標太大時要及時調整，確保協調發展規劃的科學性和可持續性。

（五）優化財政支出和政策調控

積極優化財政支出和政策調控，引導生產要素按高效原則實現自由流動和合理配置，為協調發展創造良好的政策環境。一方面，積極爭取國家的資金支持，加大投入，重點推進產業建設、基礎設施和公共服務體系。一方面，政策要全力支持城鎮群協調建設，為城鎮群建設創造良好的人才環境、就業環境、招商環境和融資環境。特別是要設立區域一體化發展與協調基金，用于跨區域合作重大攻關和引導資金，并建立區域間合理的利益協調和補償機制，避免因行政區劃帶來的矛盾，形成完善、統一的生態補償政策和機制體系。endprint