保障房物業管理的機制創新

[摘要]當下保障房物業管理中存在諸多問題，表現為物業費籌集困難，服務質量低下，業主與物業企業溝通不暢等。從制度的視角看，問題主要源于經費籌集機制、權責配置機制、服務考核評價機制以及溝通救濟機制缺失，需要通過專門的保障房物業管理立法予以解決，建構多元的物業服務經費籌集機制。明確的權責配置機制以及科學的物業服務考評機制和規范化的溝通救濟機制。

[關鍵詞]保障房 物業管理 機制

[作者簡介]何靜（1979-），安徽巢湖人，南京工業大學法學院副教授，博士，研究方向：工程法律制度。

一、保障房社區物業管理存在的問題

（一）物業費籌集困難，物業服務企業運轉舉步維艱

保障房小區居民具有特殊性，基本屬于中低收人家庭，因此物業費的標準也相對較低。南京市早期投入使用的多層公寓的收費標準大約在0.20～0.40元，平方米左右，高層、小高層公寓收費標準大約在0.35～0.60元，平方米左右，新近的四大保障房片區經過測算后將物業服務費收費標準暫定為0.95元/平方米/月，這一收費標準，大約是南京市場高層小區物業價格的一半。即使收費標準不高，收費率也令人堪憂。如此低的收費標準和收繳率不僅使物業企業無法盈利，即使正常運轉也難以保證。

（二）物業服務水平不高，居住環境較差

基于物業費收繳率低下的現實，物業企業如果想要繼續提供服務，可行的辦法只能是開源節流，盡可能地降低管理成本，結果物業公司的工作人員往往需要一人身兼多職，甚至有的物業公司經理還要承擔起環衛工、水電工的職責，保障房小區的物業服務水平自然難以保證，致使保障房小區的環境衛生狀況糟糕，影響居住質量。

（三）業主與物業溝通不暢，矛盾得不到及時紓解

如果在業主和物業企業之間建立起暢通的溝通渠道，或許一些矛盾可以得到有效紓解，當下通常由業委會承擔著溝通職能。然而在實踐中，要么小區沒有業委會，要么業主對業委會運作情況不了解，此種現狀導致業主雖有不滿，卻無處申述，結果矛盾會愈積愈深，輕則以拒交物業費的方式加以抗議，重則可能發生暴力沖突。

二、保障房社區物業管理體制上存在的問題

（一）物業服務資金的籌集機制

按照市場化運作規則，既然物業企業作為市場主體為業主提供服務，當然有權按照合同約定收取服務費用。不過，基于保障房的特殊性質，保障對象的支付能力有限，所以物業費標準較低，即使收繳率達到100%也未必能做到收支平衡，更何況收繳率也難以保證。正是缺乏規范化的物業服務資金籌集機制，導致物業公司運作資金捉襟見肘，而物業服務資金的不足又成為其他問題的內在誘因。

（二）權責配置機制

按照《物業管理條例》的規定，普通商品房小區物業企業的權利義務規定的相對明確，再輔以物業服務合同的約定，其權責相對清晰。由于缺乏專門的保障房物業管理法律規范，物業企業的行為缺乏法律指引，其享有的權利和承擔的責任配置不明，僅依靠物業服務合同的約定確定，管理行為容易失范。實踐中，物業企業除了負有常規的物業管理職責外，住房保障主管部門有可能要求物業企業協助其工作，承擔額外的監管責任，如果物業企業未能履行職責，可能被認定為管理失位，并因此受到懲罰直至被解聘。反之，假如其盡職盡責地履行了這些職責，則存在越位的嫌疑。進而影響到物業企業正常工作的開展，降低物業服務質量。

（三）物業服務考核評價機制

目前對于物業企業的考核評價缺乏統一的法律規定，由誰考核、依據什么標準考核、考核的周期以及手段、后果等問題在立法上均處于空白狀態。保障房小區物業管理除了常規服務外，還可能需要承擔額外的責任，因此不能照搬普通商品房物業管理的質量分級標準。如此一來，對物業企業的考評完全由地方主管部門說了算，使得各地對于物業服務質量的評價充滿隨意性，存在失范的風險。

（四）溝通救濟機制

根據《物業管理條例》的規定，業委會作為業主自治組織，除了可以代表業主維權外，同時還承擔著溝通業主與物業雙方關系的責任，業委會實際肩負著溝通與救濟的雙重職能。不過，在保障房小區尤其是公租房小區，絕大多數都是政府投資興建，政府成為唯一的業主，業委會自然無從談起，同時業主自身對于業委會也知之甚少。有些公租房小區成立了類似業委會的“承租人委員會”，代行業委會的職權，在一定程度上確實發揮了溝通作用，但是此類組織由于在法律規范中并未有相應規定，關于其法律地位、職權職責等均不甚明確，從而在實際運作中師出無名。需要強調的是，一般的研究只關注到業主權利救濟問題，我們認為實際上“救濟”應當是雙向的，應當包括對物業企業權利的救濟。

三、保障房社區物業管理機制的建構

應當制定專門的《保障房物業管理條例》，根據保障房小區的特點作出針對性的規定，沒有特殊規定的事項可以參照普通商品房《物業管理條例》執行。具體來說，未來的立法中應當配置以下幾項管理機制：

（一）完善多元的物業服務經費籌集機制

首先，物業費是最主要的經費來源。對于自有型保障房，與普通商品房小區一樣，由業主繳納物業費。對于租賃型保障房，根據現有相關立法，可以將物業費納入租金之中，由保障房管理單位收取租金后，按規定提取物業費給物業企業。考慮到業主的支付能力，標準由主管部門測定公布，但應當根據市場情況動態調整。

其次，政府應當酌情給予財政支持。關于財政支持的方式，包括稅費的減免、財政資金補助等，直接補貼的對象為物業企業。政府對物業企業的資金補貼除前期給予物業公司進場啟動資金外，還可以對后期的物業管理實行“以獎代補”的方式，通過對物業服務企業的考核監督，確定物業服務企業的獎勵標準，以督促物業企業提高服務質量。

再次，授權物業企業開辟多元的籌資渠道。例如，開發利用保障房附屬的商業設施獲得租金收益，構建綜合信息平臺為商家發送商品和服務的資訊收取廣告費，還可以利用保障房小區的富余勞動力采用“汗水入股”的方式節約服務成本，即居住人可以以出力的形式參與保障房的物業管理，物業企業可對富余的勞動力進行培訓，合格后安排提供保安、保潔等服務，以此沖抵物業費。endprint

當然，不管是政府直接給予的資金補助，還是通過其他渠道籌集的資金，物業企業都有義務公開收支情況，接受主管部門和業主的監督。

（二）明確權責配置機制

物業企業的權責分為兩部分：一是常規的安保、衛生、綠化等服務內容，可以參照《物業管理條例》的規定；二是屬于保障房小區個性化的事項，如業主收入變動情況、是否存在出租出售等違規使用情況需要物業企業進行監督。這些權責同時也是對其服務進行考核評價的主要參照標準。

與物業企業的權責相對應，業主的權責也分為兩部分，即常規權責和特殊權責。前者和普通商品房小區業主類似，包括按時按量交納物業費，服從物業企業正當的管理規定，履行物業服務合同等義務以及監督物業企業工作，向業委會投訴甚至要求解聘物業企業等權利，后者則屬于保障房小區業主特有的義務，如接受物業企業的監督，如實申報收入變動情況、住房使用情況等。

（三）建立科學的物業服務考評機制

首先，考評的主體。實踐中對于物業服務質量的考評主體做法不盡一致，一般包括業主（承租人）、政府主管部門，還有的包括業委會、社區居委會以及建設單位等。我們認為，物業服務本質上屬于民事行為，所以對其質量的評價應當由服務的接受方即業主進行，同時考慮到保障房的保障屬性，物業企業除了常規的服務之外，往往還承擔著對保障對象的監管責任，這部分義務是否正常履行，當然應該由政府主管部門負責考核，所以將考評主體設定為業主和政府主管部門（通常為街道物業科）較為合適。

其次，考評的標準。考評的標準主要包括法律規定和合同約定兩方面的內容。一方面，考核物業企業是否依法提供服務，法定義務如安保、綠化、照明、環境衛生等履行情況是否達到法律規定的標準；另一方面，對照物業服務合同，考核物業企業是否履行了合同約定義務。需要強調的是，如果單個業主與物業訂立了提供個性化服務的合同，該合同不應作為考評依據。

最后，考評的實施。一是關于考評的周期。周期過長或太短均不太合適，過長對于物業企業缺乏約束力，太短既看不出物業企業的工作成效，也會增加物業企業的負擔，我們認為一年考核兩次，6個月進行中期考核，年底進行年度考核較為適宜。二是考核的組織。中期考核由業委會組織，年終考核相對更為重要，宜由政府主管部門出面組織，既減輕了政府主管部門的工作壓力，也使考評富有層次。三是考評的方式。為了使利益雙方更易接受考評結果，由政府主管部門聘請第三方機構獨立進行較為妥當。考評時可以采用面向不特定對象的問卷調查、訪談、實地考察等多種手段，但要做到定性和定量相結合。四是考評結果的運用。一方面，考評結果必須公開，調查機構負責接受業主和物業企業雙方的質詢并作出解釋，如果對于其解釋不滿，可以向主管部門提出異議，由主管部門裁決，必要時可以另行委托調查機構重新考評。另一方面，對于考評結果的運用需要區分中期和年終考核做不同規定。

（四）規范溝通救濟機制

保障房小區物業管理立法中應當重新構建溝通機制，嘗試搭建多層次的溝通機制，一層是在小區成立業委會（或承租人委員會），承擔著類似于普通商品房小區業委會的溝通職能，同時設立社區管委會作為第二層次的溝通渠道，當業委會無法協調業主與物業企業的關系時，可以由業委會交由社區管委會出面溝通。除了承擔溝通職能外，社區管理委員會還承擔救濟職能。endprint