我國民辦高校發展政策缺憾及其完善路徑

顏海

摘 要：政策是民辦高校產生、發展的命脈。正是由于一系列有關民辦高校發展政策的出臺和實施，才使得我國民辦高校產生并得以快速發展壯大。然而，也正是因為部分政策的模糊性、歧視性、不公性，影響甚至阻礙了民辦高校的健康發展。改善、優化民辦高校發展的政策環境，是促使民辦高校健康、快速、可持續發展的重要保障。

關鍵詞：民辦高校；發展；政策

中圖分類號：G648.7 文獻標識碼：A

全國教育工作會議的召開及《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020》（以下簡稱《規劃綱要（2010—2020年）》）的頒布，從國家政策層面回答了民辦教育的歷史地位問題，而且賦予了“民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”的使命。然而，民辦高校的現狀卻令人堪憂：生源銳減、成本不堪重負、面臨資金鏈斷裂危險、社會公信力弱等等，整體呈萎縮態勢。要改變這種嚴峻的形勢，除了民辦高校自身加強內涵建設，走創新發展之路外，更為緊迫的，是政府要改善民辦教育的政策環境，為民辦高校創造一個公平、扶持的政策環境。

一、民辦高校發展政策缺憾表現

政策是民辦高校生存的命脈，是促進發展的有力杠桿，是維護辦學秩序，創建良好辦學環境的重要保證。

隨著《民辦教育促進法》和其他針對民辦高等教育扶持政策的實施，民辦高校得以快速發展壯大。但同時，一些體制性歧視的政策并未消除，由此拉大了公辦與民辦高校的差距，影響了行政管理部門的價值取向，削弱了社會的認可度，制約了民辦高校的可持續發展。

1.政策模糊性由來已久

⑴ 法人屬性模糊。《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）規定，“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”、“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位”。然而，事實上由于法人屬性的模糊，帶來的是民辦高校在稅收、經費支持、招生、學科建設、教師的社會保險和其他待遇等諸多方面的不公平待遇，難以實現事實上的平等地位，從根本上制約了中國民辦高校的持續、快速、健康發展。

目前，公辦高校的法律定位是事業單位法人，民辦高校的法律定位是民辦非企業法人。這個好比“知道我們不是什么，但是不知道我們是什么”。實際上大部分民辦高校是雙法人：民辦高校舉辦者多是企業（或個體）法人，它們以營利為目的，而民辦高校定位為非企業性質法人，是公益性的。于是產生了資本的逐利性與教育的公益性沖突。

⑵ 產權界定模糊。民辦高校的產權問題，一直以來是投資人、舉辦者關心的焦點問題，產權問題已影響了民辦高校的正常運轉和持續發展。合理界定產權，規范并保護各產權主體的地位與權能已迫在眉睫。中國民辦高校多為投資辦學，而非捐資辦學，既為投資辦學，就應該明晰產權。然而，《民辦教育促進法》對民辦高校的產權并沒有予以明晰。產權問題集中表現在：一是產權關系主體的權利與義務不對稱；二是民辦高校的法人財產權落實不到位；三是民辦高校財產權的最終歸屬不明確。

⑶ 運營性質模糊。《民辦教育促進法》規定，“民辦教育事業屬于公益性事業”、“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。這本身就具有矛盾性。中國大多涉入民辦高等教育的企業，并非實力非常雄厚的企業，這些企業更多是抱著“投資”的心態舉辦民辦高等教育，由于法規中未明確取得合理回報比例問題，取得多少算是“合理回報”？很多出資人迫于社會輿論的壓力，往往通過暗箱操作方式想盡一切辦法取得利益回報，其結果嚴重影響了民辦高校的辦學質量，制約了民辦高校的快速發展。

2. 政策歧視性依然存在

自改革開放以來，民辦高校應運而生，現有民辦高校278所，在校生133.79萬人，民辦高等教育機構994所，在校生93.9萬人，同時還有按民辦機制運行的獨立學院318所，在校生146.7萬人。二十多年來，從民辦高校和教育機構畢業（結業）的學生已達上千萬人，這表明民辦高校已經成為中國高等教育不容忽視的重要力量，然而長期以來一直存在對民辦高校的政策性歧視現象：

⑴ 校名歧視。根據《民辦教育促進法》規定，對民辦高校的校名已取消限制性條款，但在許多地方審批民辦高校校名時，仍規定要加某一“字號”以區別于公辦高校，這種硬要給民辦高校貼特殊標簽，讓人一看就是民辦高校的作法本質是對民辦高校的歧視行為。是把公辦高校與民辦高校不一視同仁的歧視表現。

⑵ 招生歧視。根據國家規定，民辦高校的招生享受與公辦高校的同等待遇。但在一些地方招生工作中，總要在公布民辦高校的招生專業、人數、收費等信息外，加注“民辦高校”字樣。似乎不與公辦學校區別開來就怕社會考生會上當受騙似的。其實公辦高校與民辦高校的區別主要是管理體制與經費來源的區別，而作為學生接受的教育思想，教育內容與同類公辦高校并無差異，判斷選擇一所學校的標準應是教育質量、管理水平，而又不是公辦或民辦。亦如我們到商場購物，看某一商品的關鍵是價格和質量，并不會在意它是由國營公司生產的還是由私營公司生產的一樣。

⑶ 活動歧視。高等學校每年在社會活動中有許多的參與機會，如體育比賽，文藝匯演、數模比賽等等。為了比賽方便和具有可比性，分類分組是必要的，但應該按辦學層次、辦學類型、學校區域等進行分組，而有些部門卻按公辦高校與民辦高校進行分類，人為地在公辦高校與民辦高校之間劃了一道溝，不但不利于民辦高校和公辦高校的交流和溝通，也失去了開展活動意義。

⑷ 就業歧視。一些用人單位在招聘工作人員時，一看到民辦高校的畢業生送上來的求職信就冷眼相待，甚至明確表示民辦高校的畢業生本公司一律不予考慮。這一態度是社會對民辦高校歧視的一種表現。

3. 政策扶持性嚴重不足

當前，民辦高校發展中突出需要政策扶持的有：保障學校和個人的人權、財權和物權，自主籌資、自主招生、自主經營、自主進入和退出教育市場的權利和機制。總的來看，受長期公有教育體制一統天下的影響，現有的公共教育政策在教育利益區域化、教育利益本位化的壓力下，民辦高校辦學依然會受到體制排斥、政策歧視、輿論擠壓、強化管理的沖擊。

目前我國民辦高校絕大多數是由個人創辦，主要靠學費收入來維持運轉。隨著辦學成本的不斷攀升，這種形式已經難以為繼。時至今日，民辦高校仍沒有常規性財政經費支持，而公辦高校生均經費、專項經費的大幅提高，更讓民辦高校的競爭力持續走低。

《民辦教育促進法》規定民辦學校可以自主確立招生范圍、入學標準、招生方式、招生區域等，而《實施條例》規定與同級同類公辦學校享有同等的招生權，而公辦學校的招生基本仍實行計劃招生，不具有自主權。因此，這一規定似乎合理其實是對民辦學校招生自主權的侵犯。又如《民辦教育促進法》規定國家鼓勵金融機構運用信貸手段支持民辦教育，但在實際操作層面，各金融機構嚴格限制、控制民辦學校的借貸行為；《擔保法》規定民辦學校不得作為保證人和教育設施不得作抵押。又如：民辦學校的教師、學生因受財政體制、人事制度、編制管理制度、社會保障制度、社會保險制度的限制，許多政策沒有落實。如教師的戶籍、人事檔案、職稱評定、醫療養老等，不能按事業單位職工對待，學生在助學金申請、助學貸款、學籍檔案、醫療、就業、社會活動中受到身份歧視，不能與公辦學校享有同等的待遇。

目前，我國多數民辦高校走的是“以學養學、滾動發展”的道路。除投資者投入的初期辦學建設資金外，學費幾乎是多數民辦高校最主要的經費來源。辦學經費短缺、缺乏公共財政支持，一直是制約民辦高校發展的一個根本性問題。

4. 政策的操作性明顯欠缺

國家已出臺的《民辦教育促進法》給予了民辦教育寬松的發展空間，但與之相配套的法規、政策很不健全或操作性差。近年來投資舉辦民辦學校的風險越來越大，社會資金進入民辦學校的渠道越來越少且數量明顯下降。社會參與度的降低，將嚴重動搖學校生存與發展的基石。投資辦學如何取得合理回報目前僅停留在法律層面而非操作層面，只有原則、沒有細則，無法實施，致使一批想投資辦學的社會組織和個人仍在持幣觀望，缺乏行動。

目前已出臺的一些政策確實存在需要細化而沒有細化的問題。如不要求回報、要求回報和經營性機構的財務管理制度；合理回報的具體實施辦法；民辦學校如何參照公辦學校實行稅費免減；法人治理結構的調整與完善；學校法人產權、所有權、管理權和處置權等的明晰問題都需要盡快解決。要將《民辦教育促進法》的各項條款都細劃并落實到位確實還有大量工作要做。

二、 民辦高校發展政策完善路徑

民辦學校是改革開放的產物，是在《民辦教育促進法》等一系列國家法律、法規的保障、指導下誕生和發展的。雖然目前還存在這樣那樣的政策缺陷，但總體上還是在民辦教育二十多年的奮斗歷程中，依靠政策提升了民辦學校的社會地位，解決了民辦學校在辦學中的許多干擾和困惑，為民辦學校的健康發展掃除了障礙，奠定了堅實的基礎。

改善民辦教育的政策環境，首先需要對《民辦教育促進法》已做出規定而未加細劃的政策進行落實，盡快出臺相應的配套政策。其次要加快地方民辦教育立法進程，以補充完善國家母法未能涉及和需要進一步細劃的政策。由此建立一個自上而下、結構完整、政策配套、具有地方性、可行性的民辦教育政策體系。目前應該主要解決以下政策問題：

1. 明晰界定重大政策

⑴ 規范民辦學校法人登記，明析法人屬性

《規劃綱要（2010—2020年）》提出，“規范民辦學校法人登記”。明確民辦高校營利性和非營利性性質，是糾正“民辦非企業”這一另類法人定位的前提。對非營利性民辦高校登記為事業單位，參照公辦高校，核定教師事業編制，在編教師可享受與公辦高校教師同等的社會保障和退休待遇。對營利性民辦高校登記為企業單位，教師實行人事代理，并參照公辦高校教師的相關政策落實社會保障和退休待遇。在制度層面上開始清理和糾正有礙民辦高校發展的各類歧視政策。

⑵ 落實民辦學校法人財產權，明晰產權

《規劃綱要（2010—2020年）》提出“切實落實民辦學校法人財產權”。產權問題是民辦高校發展中的一個深層次問題，可依據《物產法》等相關法律法規，以行政法規方式明確民辦高校法人財產權，同時也要明確出資人的財產權。如果僅僅明確民辦高校法人財產權，而不明確出資人的財產權，那么投資就等同于捐資，將不利于鼓勵社會資源涉足民辦高等教育，民辦高校資金短缺問題更甚。

明確民辦學校擁有法人財產權的政策，目前民辦學校的產權一直沒有明晰，致使投資者裹足不前。學校終止程序和債務清償等涉及財產問題都沒有細化或明晰。需要明確學校資產的所有權、管理權、使用權和處置權。明確民辦學校剩余財產的歸屬與處理程序。對沒有投資而由滾動積累形成的財產的分割與處理程序等。

2. 規范細化管理政策

建立營利性和非營利性民辦學校分類管理機制，解決民辦高校公益性和營利性問題。《規劃綱要（2010—2020年）》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。按綱要要求盡快構建營利性和非營利性民辦學校分類管理標準和管理辦法，取消合理回報規定。營利性和非營利性性質由出資人自愿選擇確定，并依據不同性質，享受不同的優惠政策，執行各自的運行規則。具體而言，對于非營利性民辦高校，參照公辦高校享受稅收全免，接受社會捐贈，所得利潤與舉辦者無關，用于高校自身發展，實施教授治校；對于營利性高校，按市場機制運作，參照《公司法》對其進行管理，進行必要的課稅，所得利潤股東分配，加強監管，限制營利范圍，確保不失教育公益性本質特性。

明確法人治理結構政策。要進一步明確校董會、院委會、黨委、工會等組織的職責權限與分工，理順各方面的管理關系，建立一個適應民辦學校發展的、符合國家政策的法人治理結構體系。這里要強調的是親屬回避制度在《民辦教育促進法》中未涉及，但這一問題需要進一步明確和規范。親屬在同一民辦學校工作，有利有弊，一般在學校創辦初期和規模較小時，利大于弊，可以允許。但對規模較大，特別是實施高等學歷教育的民辦高校，則應實行親屬回避制度，否則會產生一系列問題。容易出現用人唯親，決策獨斷，因崗設人，暗箱操作，失去監督。致使學校的社會形象扭曲，公眾認可度降低。

明確兌現辦學自主權政策。《民辦教育促進法》規定“國家保障民辦學校的辦學自主權”，但要落實還有待各項配套政策的突破和創新。如：民辦學校可依據自身發展需要，本著小行政、大教學的模式構建學校內部機構設置、最大限度地減少行政機構，增加教學機構，提高辦學效益和工作效益，把工作重點放在為教學服務、為學生服務的目標上來。各級管理部門要想民辦學校之所想、急民辦高校之所急，最大限度的減少管理工作的規定動作，減少對民辦學校的干擾，減少會議、文件、匯報、報告、總結、檢查、評比、攤派、年檢等工作，立足建立服務型政府，增強為民辦學校的服務意識。同樣，民辦學校的辦學模式、管理模式、教學模式、領導體制、課程教材、合作形式等都應按照民辦學校有權自主確立的原則進行政策設計。

明確證書發放政策。民辦學校的在校生分為國家統招生、高教學歷生和高教自考生三大類。2006年第一類學生有280.49萬人（含獨立學院146.7萬人）發畢業證書不存在問題。第二類學歷文憑生有10余萬人，這一部分學生亦可以通過高教自考和學校聯合署名獲得畢業證書，雖然通過率較低，但獲證率相對高教自考生要高。第三類高教考生有93.9萬人，這部分學生的取證率很低，一次性獲得畢業證書率往往不足10%，而其余90%的學生在畢業時面臨發何證書的尷尬。妥善解決這部分學生的發證是994所民辦高等教育機構和278所民辦高校可持續發展的重要問題。從《民辦教育促進法》的相關規定看，并無明確禁止不得頒發畢業證書的條款，只要寫實性注明學生學習情況、注明國家不承認學歷，僅供人用單位參考等內容，應該是可以頒發學校自身的畢業證書。同時，筆者曾建議仿照原高教學歷文憑考試模式，在高等教育自學考試體系中開展高教學歷自學考試，以解決社會高教自考生源滑坡、民辦高校生源日趨下降的困惑。今后普通高考擴招放緩，大量高考落榜生將進入民辦高校以自考助學形式就讀。認真研究解決這類考生畢業時的證書發放問題具有現實意義。

3. 建立健全扶持政策

⑴ 健全公共財政扶持政策，解決民辦高校資金短缺問題。

《規劃綱要（2010—2020年）》提出“制定完善促進民辦教育發展的優惠政策”、“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”。貫徹落實《規劃綱要》的相關規定和政策，從根本上解決民辦高校發展資金短缺問題，具體來說：一是設立民辦教育發展專項資金。專項資金主要用于民辦高校日常運行管理和對為民辦教育發展作出貢獻的單位和個人進行獎勵和表彰。二是以公共財政支持民辦高校加強對教師的培養與激勵。政府以公共財政建立民辦教育教師培訓體系；民辦高校教師的社會保險以及住房公積金等，在現行繳費比例基礎上，政府補貼一定比例的繳費額度。三是政府協調地方商業銀行，加大銀行對民辦高校的貸款支持。政府對貸款民辦高校的辦學信用、辦學實力、辦學效果、負債率和發展潛力等予以考察，并依據考察情況衡量貸款額度的最高限額。四是有重點的資助教改和教研突出的民辦高校。對教學質量高、辦學實力強、辦學效果和發展潛力較好的民辦高校，給予教改和教研經費資助，促使民辦高等教育整體質量的進一步提高。五是發行教育福利彩票。參照中國福利彩票和體育彩票，發行教育彩票，借助社會力量通過教育彩票籌集資金。

⑵ 落實教師平等法律地位，建立完善社會保險制度，解決民辦教師流失問題。

《規劃綱要（2010—2020年）》提出“依法落實民辦教師與公辦教師平等的法律地位，建立完善民辦學校教師社會保險制度”。一是落實待遇上的平等政策。民辦高校教師享受與公辦高校教師同等待遇，對于熱門專業教師和優秀骨干教師，必要時給予高于公辦高校教師的待遇，留念人才的同時，刺激人才的引進。二是建立民辦高校教師編制政策。參照公辦高校教師編制管理辦法，實施民辦高校教師編制制度，享受政府補貼。三是建立民辦教師培訓和進修政策。除以公共財政支持民辦高校加強對教師的培養與激勵外，民辦高校自身要完善教師培訓進修體系，對培訓、進修的教師給予寬松的政策，從而培養并穩定一批民辦高校的優質骨干教師隊伍。四是建立完善民辦高校教師社會保險制度。出臺地方法規或政策，民辦高校教師參照事業單位繳費。

明確自主收費政策。民辦學校自籌辦學資金，自擔辦學風險，理應有自定收費標準和項目的權利。無論是學歷教育還是非學歷教育的收費，都應充分尊重舉辦者的意志。在我國現有國情下，任何一個舉辦者都不敢無視市場競爭規律，無視社會經濟承受能力而高收費。收費實行備案制是必然選擇。即建立辦學投資、辦學利益、辦學風險共擔機制是制定收費政策的重要原則。

明確減免稅費政策。民辦教育為公益事業，屬非企業法人單位，自然應在收入和稅收上按事業單位對待，明確免征營業稅、企業所得稅、免征土地出讓金、減、免校舍配套費、工程招標費、預算審查費、人防易地建設費、建設項目前期費、地方性一切附加費、兩保基金、基建報送審批、用水用電、通訊及相應建設項目、服務性、經營性收費等。

明確回報政策、一次性獎勵政策。對投資者給予回報是當前解決民辦高校投資不足的重要舉措，應盡快出臺有關回報政策。對沒有投資卻有相當辦學積累的民辦學校的實際舉辦者應給予較高數額的物質獎勵，包括現金、股金的獎勵，也是當前穩定學校發展的重要手段，應盡快出臺有關鼓勵社會經濟組織、企事業單位以及公民個人投資舉辦民辦學校的優惠政策，出臺對促進民辦教育做出重大貢獻的單位和個人給予重獎的政策。

4. 清理糾正歧視政策

正確引導，清理并糾正各類歧視政策，為民辦高校創造良性發展環境。《規劃綱要（2010—2020年）》提出“清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策”。一是政府加大輿論引導。傳統或錯誤社會觀念需要國家相關職能部門給予正確引導。只要能認真執行國家教育方針政策，能培養適應經濟社會發展需要的人才的學校是就是好學校。二是清理并糾正歧視政策。政府和教育主管部門要清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策，在民辦高校的進一步發展上給予大力支持。三是注重內涵式發展，注重品牌戰略。民辦高校應注重內涵式發展，創新辦學體制機制和辦學模式，不斷地自我完善、自我規范、自我凈化和自我提升；同時注重品牌戰略，塑造學校的形象，積極主動地爭取自我發展環境的改善。

充分肯定科學回答民辦高校的歷史地位問題。對于民辦高校的歷史地位和作用一直存在各種爭議和模糊認識。比較典型的有兩種：一是認為民辦高等教育只是國家的臨時性、過渡性措施，是在國家財力不足的情況下對公辦高等教育的補充；二是認為民辦高校就是私營企業。因此，在國家和地方財力大大增強的今天自然認為民辦高校已經完成了歷史使命，已屬多余；而享受與公辦高校公共財政支持等各方面的平等政策被認為是“花國家錢送私人老板”，許多當權者在感情上接受不了。這就是在政策建設中“雷聲大，雨點小”、“宏觀政策令人鼓舞，具體措施難以到位”的直接原因。產生這些認識的根本原因，在于社會對民辦高校誕生、發展的歷史必然性的研究嚴重不足，理論上沒有作出鮮明系統的回答，導致在制度建設、政策建設問題上彈性有余，剛性不足，甚至有政策也無法順暢執行。相反，對民辦高校的管理卻越來越趨向公辦模式，而民辦高校因為缺乏行政級別、優質生源、強大師資等資源優勢，處于被擺布的弱勢地位，自主作為的空間十分有限。

與歷經百年文化沉淀的公辦高校相比，民辦高校尚處于青少年時期，還不成熟，但有活力，有拼搏、創新變革的意識，哈佛、耶魯、麻省理工和斯坦福等世界著名民辦大學是他們追逐的目標。無論是國家、出資人，還是民辦高校自身，都不希望這個正茁壯成長的民辦高等教育，從我們的視野中消失。但是前行道路依舊坎坷，民辦高等教育需要社會給予創造快速成長的良性社會環境，需要國家和各級政府的大力支持，需要民辦高校自身的不斷創新改革。相信在高等教育國際化、市場化、大眾化趨勢日益凸顯的時代，中國高等教育“民辦化”將會是必然趨勢。

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