網絡謠言的行政規制及其完善

文/張新宇

網絡謠言的行政規制及其完善

文/張新宇

隨著互聯網的不斷發展，謠言開始與互聯網進行聯姻，網絡謠言大量出現。網絡謠言具有相當大的危害性，既可能會對公民、法人、組織的名譽權和財產權造成影響，也可能會對社會秩序造成沖擊，甚至還會影響政府形象，減損政府公信力。鑒于網絡謠言的危害性，必須對其進行規制。但是，網絡謠言實質上仍然是公民發表言論的一種方式，涉及言論自由這一基本權利。所以，針對網絡謠言的規制也必須實現“精確打擊”，以防止公民的言論自由受到過度限制。整體而言，由于行政機關往往可以在第一時間主動對網絡謠言進行規制，因而，實現網絡謠言法治化治理的關鍵便是實現網絡謠言行政規制的法治化。

網絡謠言行政規制的現狀

為了有效地對網絡謠言進行規制，政府進行了許多積極的轉變，例如，各級政府部門普遍開始利用官方微博、政府網站在第一時間對網絡謠言進行澄清。但是，目前我國在網絡謠言的規制方面仍舊存在一定的問題。

由于行政機關往往以“虛假”和“未經證實”作為判斷網絡謠言的標準，一些并不具備實際危害性的言論也受到了比較嚴厲的處罰。可以想見，如果行政機關繼續以此種標準對網絡謠言進行判定，網絡謠言的打擊范圍還可以進一步擴大，而公民的言論只要不能做到完全真實，都可能會被追究責任，這勢必會導致“寒蟬”效應的出現，言論自由有受到過度限制的可能。

在網絡謠言的行政規制中，也存在規制手段合法性存疑、程序性制約不足的問題，這主要是針對行政機關時常采用的“刪帖、封號”等手段而言。我國侵權責任法第36條第2款規定，網絡用戶利用網絡服務實施侵權行為的，被侵權人有權通知網絡服務提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。但是，從侵權責任法的規定中可以看出，“刪帖、封號”是網絡服務商在接到被侵權人通知后方可采取的必要措施，其實施主體是網絡服務商而不是行政機關。同時，雖然“刪帖、封號”并不屬于我國行政處罰法或行政強制法所明確規定的行政處罰或行政強制手段，但是，由于其在實質上對公民發表言論的行為進行了限制，甚至可能在一定程度上剝奪相對人未來通過網絡平臺發表言論的資格。因而，實質上而言，“刪帖、封號”是一種侵益性的行政行為，在公法領域內必須具有明確的法律授權方得為之，目前行政機關采取這一手段恐怕并不具備合法性。

面對數以億計的互聯網信息，如果僅由政府作為規制方對網絡謠言進行治理，確實可能會存在政府力有不逮的情況。因此，由直接掌握用戶信息、負有法律義務、組織架構完備并具備一定規制能力的網絡服務提供商共同參與網絡謠言的治理是具備合理性的。第三方規制行為雖然具有合理性，但也容易滋生新的問題。以網絡謠言的治理為例，行政機關對于某些不方便由自己直接出面進行的規制活動，比如“刪帖、封號”等，其即可以徑行要求網絡服務提供商對相對人采取“刪帖、封號”等行為。如此一來，行政機關就可以將自己隱于幕后，避免直接實施“刪帖、封號”合法性不足的問題。但是，雖然“刪帖、封號”行為實質上是由行政機關所作出，從表面觀之其實施卻與行政機關毫無關聯，因此，相對人無法針對行政機關提起行政復議或行政訴訟來進行權利救濟。即使相對人針對第三方提起民事訴訟，法院一般也不愿受理此類案件。

網絡謠言并不是憑空產生的，所謂“空穴來風，未必無因”，網絡謠言的大量產生也與社會問題的存在具有關系。因此，網絡謠言的產生并不能完全歸因于少數造謠者的不良居心，特定環境下的信息嚴重缺位也是不能夠忽視的重要因素。近年來，由于食品安全問題頻發，公眾普遍對食品安全信心不足，這也直接導致了食品安全類謠言層出不窮。 顯然，在這種情況下，除了要通過制裁手段對網絡謠言的制造者和傳播者嚴厲打擊之外，通過及時、全面的信息公開也可以有效的消除信息的模糊性，避免網絡謠言的產生和傳播。 但整體上而言，目前行政機關仍然比較倚重于事后的制裁手段，對于信息公開仍舊欠缺積極性。

網絡謠言行政規制的完善

針對網絡謠言的行政規制可以從以下4個方面進行完善：

（一）以言論自由為中心界定網絡謠言范圍

網絡謠言實質上也是一種言論，因此，我們也需以言論自由為中心對網絡謠言進行分析并界定其范圍，只有如此才可以避免為治理網絡謠言而過度限制言論自由，實現保障言論自由與社會秩序、名譽權等價值間的平衡。在這一過程當中，應當注意3方面的問題。

1.通過“公共人物”理論判斷網絡謠言。指向“公共人物”的言論需要適用實際惡意原則對其合法性進行判斷。實際惡意原則是指：發表言論的人明知自己的言論錯誤或者罔顧事實卻仍將之公布于眾。由于在誹謗訴訟中，舉證責任需要由原告承擔，適用實際惡意原則使得原告往往無力證明被告具有實際惡意，因而原告勝訴的幾率被大大降低。互聯網出現后，公民開始廣泛地利用互聯網對“公共人物”進行評頭論足，“公共人物”個人的名譽與公民的言論自由間面對更大的張力。這時，就更需要適合時宜地對“公共人物”理論進行完善，從而實現其有效的應用。筆者認為，應當對“公共人物”進行區分，即確定在具體的言論中“公共人物”是與公共利益相關還是僅僅為公眾興趣所在。對于與公共利益相關的“公共人物”需要適用實際惡意原則來判斷具體的網絡信息是否構成網絡謠言，對于僅僅是公眾感興趣的“公共人物”，如影視明星、體育明星等，因其與公共利益不具有相關性，則不需要適用實際惡意原則進行判斷。如此，既可以實現對“公言論”的保護，也可以在一定范圍內保護“公共人物”的私權利。

2.區分網絡信息中的“事實”與“意見”。實際上，無論國內還是國外均將言論分為“事實”和“意見”，并采取不同的審查標準。 那么，既然言論可以分為“事實”和“意見”，對于網絡謠言的判定也應根據言論究竟屬于“事實”還是“意見”設立相應的審查標準，凡針對公共利益發表的意見，只須證明所發表內容是觀點而非事實、所議論之問題關乎公共利益、在特定情形下有一定事實基礎且態度誠實即可。不能僅僅因為某些言論尖酸刻薄可能讓他人不快或者因某些言論“不正確”，而認定其屬于網絡謠言。

3.對“公共秩序”進行合理解讀。根據我國治安管理處罰法第25條第1款的規定，散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的可處拘留、罰款等行政處罰。鑒于公共秩序是一個抽象概念，若想以言論自由為中心對網絡謠言的范圍進行界定，也必須對與之進行明確。筆者認為，將公共秩序界定為“公眾生活的平穩與安寧”較為合理。具體而言，判斷網絡信息是否擾亂了公共秩序，是否構成網絡謠言應主要考查兩點：一是，具體的網絡信息是否作為直接原因引發了群體性事件等對現實秩序造成影響的行為；二是，具體的網絡信息是否在公眾中造成了恐慌，打破了正常社會生活的安寧，對公眾的日常生活造成了不良影響。至少符合上述條件之一的，方可認定擾亂了公共秩序。

（二）法律授權與行政手續的遵守

正如前文所述，刪帖、封號等手段可以在一定程度上遏制網絡謠言的進一步傳播，有其積極意義。但是，即便如此，基于行政法的基本原則，行政機關進行行政行為卻必須遵守法律保留原則。考慮到如果完全禁止行政機關采取刪帖或封號等規制手段則有可能讓行政機關束手束腳，在某些特定情況下就容易造成謠言影響的進一步擴大。因此，可以通過法律授權的方式彌補其合法性方面的不足，而不是簡單地禁止行政機關采取刪帖或封號等規制手段。但是，在進行法律授權時，不能簡單地將相關權力“空白授權”給行政機關，可以考慮為行政機關的刪帖權限設定一個列舉式的范圍，除此之外行政機關則不可以進行刪帖，這樣就可以有效的防止行政權力被濫用。

（三）第三方規制行為事后救濟的實現

對于相對人難以針對第三方規制行為尋求事后救濟這一問題，筆者認為未來有兩種完善的方向。其一是通過最高人民法院出臺司法解釋的方式明確法院對于此類案件的受理義務，當然，司法解釋也應對具體的案件審理標準進行規定，從而對第三方基于合同產生的權利進行適當的限縮，防止第三方以及隱于第三方幕后的行政機關徑行通過“刪帖、封號”等方式來限制公民的言論自由。其二則是將第三方視為法律、法規授權的組織，如此，第三方的規制行為就是一種行政行為，相關爭議可以納入行政訴訟的范疇當中。這樣一來，在訴訟過程中，第三方需要承擔更多的證明義務，相對人可能反而具有更大的勝訴可能。

（四）信息公開范圍的擴容

除了需要在突發事件中明確官方的信息公開職責，在一些特殊領域也需要考慮將信息公開的范圍進一步擴容。以食品安全信息為例，我國《政府信息公開條例》第10條第11款規定：縣級以上各級人民政府及其部門在各自職責范圍內應當重點公開環境保護、公共衛生、安全生產、食品安全、產品質量的監督檢查情況。但是，由于目前食品安全問題頻發，公眾已經不僅僅滿足于定期獲取食品安全監督檢查情況，而是要求食品材料、來源、風險等信息進一步的向社會公眾進行公開。通過信息公開范圍的擴容，即使不能徹底的根除網絡謠言，也可以盡可能的減低網絡謠言的影響。當然，未來可以結合實際情況，在更多的領域展開相關工作。

（作者系中國社會科學院法學研究所博士后研究人員；摘自《法商研究》2016年第3期）