從宏觀到微觀：非營利組織與政府關系研究述評

文/張雪

從宏觀到微觀：非營利組織與政府關系研究述評

文/張雪

我國非營利組織發展路徑相較于西方經驗有著明顯差異。我國非營利組織經歷了斷裂與重建過程，從某種意義上說它是政府“催生”的產物，二者間的關系形態是我國非營利組織研究難以回避的議題。本文分別選取宏觀、中觀及微觀層面具代表性的理論，梳理二者間關系研究成果并做以綜述。

分化與整合：以關系研究為中心的宏觀視角

在宏觀層面，政府的實踐特征被隱去，其與非營利組織間的互動被置于國家與社會關系的視閾下進行討論，而其中公民社會理論和法團主義理論是最主要的兩個理論框架。

（一）公民社會理論

從建國以來形成的“極權主義”研究框架，到后毛澤東時代國家與社會關系重構，中國國家與社會間的互動從來都是外國學者研究的熱點。東歐政治版圖劇變所反映出的“公民社會反抗國家理論”給予了研究者極大的信心，學者們再次聚焦于與其擁有相同政治體制的中國之上，希望發現公民社會的影子，并以此證明中國正在經歷民主化進程。學者們很快發現，難以在中國找到與“公民社會”相契合的、具獨立性的組成，轉以“準市民社會”或“國家引導的市民社會”對中國現實給予特定解讀。另有部分學者通過研究我國民間組織“曲線救國”地考察中國公民社會生成與發育的潛在因子，認為大量涌現的非營利組織使中國公民社會的空間得到擴展，標志著我國公民社會正逐步形成。

受“家國同構”傳統政治形態的影響，我國呈現一種國家權力滲入和控制社會的特點，具公民社會性質的組織在這個“前公民社會”中有所行動。另一方面我國非營利組織的興起是政府權力讓渡的結果，這決定了它難以平等姿態實現與政府的互動。我國學者對此有更深刻的認識，因此多以安東尼奧·葛蘭西（Antonio Gramsci）的思想為起點，聚焦于尋找“國家與公民社會”的平衡點，“良性互動說”的提出即是對這一觀點的回應。

（二）法團主義理論

對中國國家與社會間的關系判斷似乎一直在犯著“極端主義”錯誤，然而中國的“社會”既非極權主義論中一種唯名的存在，也非公民社會理論下被神話的第三域，國家與社會的力量都不能小覷，“你中有我，我中有你”的關系特點將法團主義引入了大眾的視野。學者們遵循斯密特（Schmitter）所搭建的譜系主要形成了三類觀點：

首先是以托尼·塞奇（Tony Sich）為代表的“國家法團主義”模式。塞奇發現國家通過社團法團化來控制社會的同時，社團組織以服從的策略提升自身實力和地位，“國家法團主義”特征顯露無疑。此外，《社會團體登記管理條例》與《民辦非企業單位登記暫行條例》不僅初步建立了國家管控機制，同時也是國家法團主義開始的標志。

其次是獨具特點的“國家法團主義”模式，有學者認為我國國家法團主義具明顯的中國印記：地方政府與當地社團間也具有了法團主義的縮影，從而形成了“地方性國家法團主義”。此外，中國處于社會主義政黨—國家二元結構，國家的角色同時摻入了執政黨的因素，最終形成了政黨參與下的“社會主義法團主義”。

最后是“社會法團主義”學說，群眾性團體與基層群眾共同作用為一些社團逐步轉向“社會法團模式”提供了可能，而隨著民眾權利意識等必備條件的成熟，社會法團主義必將得以實現。

環境與能動：以組織研究為中心的中觀視角

宏觀研究雖引領了研究主流，但西方理論在中國語境下產生的解釋困境引起了學術界的關注，一些學者將“國家—社會關系”這一宏大敘事方法暫且擱置，轉以組織的視角重新出發。20世紀70年代組織理論迎來了發展高潮，開放系統模式的研究轉向令資源依賴理論及新制度主義視角被廣泛應用于政府與非營利組織的互動研究。

（一）資源依賴理論

資源依賴理論認為組織因與環境進行資源交換而構成相互依賴的關系。非營利組織與政府之間也遵循這一邏輯而形成了相互制約、依賴的關系。這不僅扭轉了非營利組織被動的單向服從地位，同時還充當了政府亟需的外部環境。

我國非營利組織尚處發展初期，政府與非營利組織間不僅未能呈現“較強對稱性”，反而具有明顯的不對稱性。政府物資、經濟資源，乃至官員的“名人效應”、公信力等政治資源均使非營利組織在較廣范疇和較深程度上對其有著強依賴性。然而在與事業單位共存的環境中，非營利組織的優勢難以體現，這種資源逆差構成了二者的非對稱性依賴關系。

組織參與環境的另一方法是借助政治機制為自己創造一個有利環境。在中國“大政府”、“強政府”的現實中，政府還兼有賦予或削弱非營利組織合法性的權力。因此，中國非營利組織多選擇“去政治”的策略以獲得更大的生存空間。而“聘用曾任職于政府部門的官員”方法在中國亦難影響政治。在“雙重管理體制”下，政府通過“委派”將控制權延伸，非營利組織理事會等職能在“主管部門”的權力影響下消失殆盡，故有學者提出非營利組織應以市場為導向以減少外部環境的控制。

（二）新制度主義

新制度主義視角研究主要集中于對“合法性”的研討上，該學派結合韋伯和帕森斯的釋義，認為既包括了法律等的權威塑形作用，也融合了環境的文化特征品評。高丙中從法律、政治、行政和社會（文化）四方面解析社團合法性，為合法性研究提供了基本思路。

法律合法性即狹義合法性概念，尤指非營利組織依法注冊成立而獲得的合法性。林莉紅指出在現代法治與法制語境下應釋義為“合法律性”、“正當性”，“合法律性”又意為宗旨合法性、活動合法性和組織合法性。政治合法性對非營利組織的意識形態做出了限定。自下而上的非營利組織，其民間性和自發性與行政秩序存在著微妙張力，但或是以控制自身規模來示弱，或是以配合政府工作獲取“去政治”的自主性，或是選擇“鑲嵌”于政府權力來提高地位，極力弱化或粉飾其對政府的威脅性以期獲得信賴是多數組織的選擇。行政合法性具有中國特點，它可以彌補法律合法性的缺失，這對草根組織具有重要意義。社會合法性是統合各合法性關系的根本原則。服務社會公用利益是非營利組織的本質屬性，即使是具官方背景的組織也不能忽視社會合法性的規范，需從社會汲取資源并獲得支持與認可，“非協調約束”的提出有力地說明了這一點。

行動與策略：以行動實踐為中心的微觀研究

對中國非營利組織的研究還應關注其在特定制度下的行動，在“實踐”的微觀層面，動態審視二者互動。法律合法性是影響互動模式的重要因素，故依此為據分別對草根組織與具官辦背景兩類組織的相關研究進行回顧。

在中國獨特的政治權力結構之下，非營利組織難以脫離政府的支持而獨自發展，尋求“合法化”成為了行動目標。首先，與政府保持一致，環境保護組織常被視作公民社會的重要組成，但在“分類控制”的管控下卻轉以支持國家目標與政策來換取行政上的合法地位。其次，非營利組織以“自我克制”來強化自身助手作用弱化壓力集團角色，獲得政府容忍的態度以謀求生存。再次，活用關系，“社會潛網”的存在使草根組織通過對政府的“非制度性依賴”來實現正式規章下不能之事。最后，通過提升服務、注重汲取社會資源來獲得多方認同和信任感。

具官方背景的組織對政府高度依賴。陸藝藝（Yiyi Lu）曾挑戰這一觀點，用“依附性自主”來說明此類組織也有尋求自主的愿望。但以“依附”為前提的“自主”恰恰向我們昭示了前者具有“制度的雙重性”，在看似獨立的表象背后是寄生于國家體制的內質，無法完全脫離政府而獲得真正的自主。

總結與評述

一些問題值得繼續探討商榷。首先是宏觀關系界定困難與理論適切性問題。在宏觀研究中，“國家”和“社會”作為兩個獨立的研究主體被拿出來討論，但我國社會變遷過程中缺少了公民社會的參與，國家和社會之間“分化—整合”的同一進程，使公民社會理論，或以公民社會初建為前提的法團主義，在解釋我國實際時缺少了基礎和立場。此外，宏觀研究難以洞察非營利組織微觀行動，靜態關系判定結果忽視了組織的行動策略、能力及對外部環境的影響等，這難以為第三域的后續發展指明方向。

其次是中層理論研究組織能動的缺失。新制度主義研究圍繞“合法性”的討論愈走愈遠，政治及行政合法性成為了解讀非營利組織行動的依據，社會合法性與組織能動可能和寶貴經驗被忽視。關注組織與環境互動的資源依賴理論，在我國學者的分析中多被解讀為一種依賴狀態。在這種悲觀預判下的考察，不僅是對該理論的片面理解和運用，更是對結構與行動相互作用的錯誤分析。

基于以上討論，筆者認為，非營利組織是具有能動性的，我們應關注非營利組織在能力等方面的發展，注意發現其參與環境，甚至改變環境的能力和經驗。另一方面，政府與非營利組織是相互作用、相互影響的，并在互動中不斷形成新的關系模式，所以應以動態發展的視角理解這一過程。

【作者系華東理工大學社會與公共管理學院社會學博士研究生；摘自《華東理工大學學報》（社會科學版）2016年第2期】