中國碳交易試點配額分配的機制特征、設計問題與改進對策

文/熊靈 齊紹洲 沈波

中國碳交易試點配額分配的機制特征、設計問題與改進對策

文/熊靈 齊紹洲 沈波

配額分配作為碳排放權交易機制設計的核心之一，影響著每個納入企業的履約責任及其成本，是每個碳交易制度設計中最受關注也是最敏感的方面。配額分配機制包涵總量切分和配額分發兩大緊密聯系的環節，其中，總量切分包括總量結構和切分方法，總量結構是切分的前提基礎，切分方法是配額分配的核心；配額配發機制包括配發模式和動態管理，配發模式實現配額落地，動態管理適應變化靈活調整。

中國碳交易試點配額切分機制的主要特點

中國7個碳交易試點（北京、上海、天津、深圳、重慶、廣東、湖北）的配額分配機制設計借鑒吸收了國際經驗，同時也根據試點地區的經濟結構與發展狀況采用了各具特色的方式，呈現出總量剛性與結構彈性結合、歷史法與基準法共用的主要特征。

中國碳交易試點的總量與結構特征。中國作為發展中國家，在保證實現減排目標的同時，還必須為經濟增長保留足夠的配額空間。在充分考慮節能減排的硬性指標和經濟增長的未來趨勢基礎上，中國各碳交易試點分別確定了試點期間的排放配額總量，這些配額總量具有剛性特征，或只能逐年下降。在剛性的配額總量之下，中國碳交易試點兼顧配額結構彈性，嚴格控制既有設施的排放同時，充分考慮經濟增長對新增產能的需求，為總量結構調節留有一定的可控余地。比較而言，中國7個碳交易試點在配額總量規模上差異很大，而且在配額總量設定模式上也有所不同：北京、上海、天津和深圳的配額總量在試點期間保持不變，與歐盟碳交易體系（EUETS）前兩階段相似；重慶采取了EUETS第三階段和加州碳交易項目（CAC&T）的做法，設定了逐年按比率下降的配額總量；而廣東和湖北由于重化工業比重較大，且處于工業化加速發展階段，因而配額總量逐年上升。在配額結構方面，中國碳交易試點大多數都借鑒EUETS的經驗，將配額分解為既有和新增兩部分，此外，北京、深圳、廣東和湖北試點還吸收了CAC&T的做法，設置調節配額以應對碳市場價格的異常波動，降低碳市場的運行風險。

中國碳交易試點配額切分方法的特點。碳交易試點作為中國控制溫室氣體排放的全新嘗試，由于準備時間短暫，缺乏如EUETS和CAC&T長期積累的能力基礎和充足的排放數據，因而不可能全面采用基準法來切分配額，大多采用了以歷史法為主，與基準法相結合的配額切分方式。具體包括：北京、天津的“歷史法（包括歷史排放法和歷史強度法）+基準法”模式，上海的“歷史法+基準法”并“先期減排+滾動基年”模式，廣東、湖北的同行業內“歷史法+基準法”混合并“滾動基年”模式，深圳的“基準法+多輪博弈”模式，以及重慶的企業配額“自主申報”模式。對比來看，中國各碳交易試點的配額切分方法，基本上采用了類似EUETS早期階段歷史法與基準法相結合的方式，同時融入了特色的機制設計。其中，主流的歷史法用于既有設施的配額切分，而基準法用來對新增設施以及電力、航空、港口、水務等業務單一行業的企業配額切分。與EUETS和CAC&T相比，中國碳試點在基準法的設計和使用上差距較大，基準覆蓋范圍太少，計算公式粗糙。

中國碳交易試點配額配發機制的主要特點

總體而言，中國碳交易試點基本形成了免費配發與拍賣共存、事前分配與事后調節相結合的配發機制特征。

中國碳交易試點配額配發模式的特色。為了初期碳市場的順利建立，吸引企業積極配合參與其中，中國的碳交易試點基本都采取現實可行的配額免費配發為主的機制，同時為有償配發留下了制度空間。比較而言，北京、深圳和湖北試點的配額配發機制設計與CAC&T相似，兼具免費配發、競價拍賣和定價出售三種模式，廣東則接近EUETS。但在拍賣配發比例、拍賣機制設計和定價出售規則上，中國與EUETS、CAC&T還有較大差距，需進一步提高拍賣比例，制定可操作性強的規則。

中國仍處于相對高增長的階段，各碳交易試點納入配額管理的行業眾多，企業生產變化情況復雜。盡管各試點基于本地實際設計了各具特色的切分方法和配發模式，但由于信息不完備和規則不完善，事前分配的企業配額難免可能出現與企業實際排放差異較大的情況。在兼顧分配基本原則和企業實際生產情況的基礎上，中國碳交易試點采用事前分配與事后調整動態結合的方式，防止企業配額分配過量或不足，從而實現更實際、公平的配額分配。

中國碳交易配額分配機制存在的問題及其改進建議

中國的碳排放權交易市場經過短短兩年時間的籌備，相繼在7個試點地區開始運行，這體現了中國政府推行溫室氣體減排的決心和效率。但是，由于準備時間短暫，缺乏能力基礎和排放數據，導致各碳交易試點在配額分配機制設計上存在不少問題，仍有待進一步改進。

及時調整經濟“新常態”下總量過剩。中國碳交易試點地區在設定配額總量時，通常是在歷史基期排放量的基礎上考慮節能減排的硬性指標和經濟增長的未來趨勢綜合而定。然而，面臨未曾充分預見的經濟“新常態”，試點地區之前設定的配額總量很有可能出現大量過剩局面。為了改進這個問題，試點地區需要根據“新常態”下經濟發展和產業變化態勢，及時有效調整配額總量。湖北試點的經驗值得推廣，即嚴格控制企業既有設施配額，設置適當的控制基線，一旦出現過多配額，必須予以收回；此外，當年度政府預留和新增預留的配額如果沒有配發完，應當在當年及時予以注銷，并在下年度配額總量設定中削減相應額度。

著力解決歷史法切分配額導致的“鞭打快牛”現象。由于實時排放數據的缺失，中國低碳交易試點多使用歷史排放法切分配額，導致對先期減排企業的不公平，挫傷企業投入節能減排的積極性。事實上，這也是很多行業先進企業在參與碳交易制度建設過程中非常關注的問題。然而，由于歷史數據和管理體制原因，很多試點并未能很好地解決這一問題，不可避免存在“多排者多得配額”的不公現象，不利于激勵企業積極減排。解決這個問題的關鍵在于，使用歷史法切分配額時需要充分考慮企業減排的努力，制定出切實可行的減排激勵，并努力實現以代表行業先進水平的基準法進行切分。

化解配額分配中存在排放雙重計算問題。在中國的碳交易試點中，由于納入了電力生產企業，對其配額分配按照發電過程中因燃燒化石能源而產生的直接排放進行計算，然而因為納入的其他制造業如水泥、化工、汽車等行業使用大量電力，對其配額分配既包括了直接排放也包括了間接排放，這就產生了明顯的配額雙重計算問題。而隨著企業履約，相應的也會產生減排的雙重計算問題。改進雙重計算問題的方式有兩種：一種是只對直接排放源分配配額，從根本上排除間接排放；另一種是在電力生產者、配送者和消費者之間合理劃分排放責任和分配配額。由于大部分碳交易試點都涵蓋了以電力消耗為主的行業，因而后一種方式更值得各試點地區當前認真研究考慮。

逐步提升基準法的應用范圍和水平。碳交易試點在電力等特定行業或者新增設施上嘗試使用基準法進行切分，但是基準法的應用范圍、力度和科學性都有待提高。目前基準值設定要么過粗——基于行業而并非基于產品來設定，忽略了行業中產品的多樣性問題，要么過細——同一種產品按技術類型和規模細分不同基準值，違背“一種產品，一個基準”的設定原則，實際變相保護了落后產能和技術。我們應該在不斷積累排放數據和提升方法能力基礎上，遵循“一種產品，一個基準”的設定原則，盡快形成符合中國實際的基準值體系。

適當增加拍賣比例并減少政府干預。在中國7個試點中，雖然大都為拍賣留出了政策空間，但目前真正實施拍賣的只有廣東、湖北和深圳，而且拍賣所占比例較低。同時，拍賣規則與要求也給企業設置了不必要的障礙。拍賣配發配額能夠讓企業真正意識到“排放有成本”，其他試點也應不斷提高拍賣配發的比例，以充分體現“排放者付費”的公平原則，并設計符合本地實際的拍賣規則，明確拍賣收入的使用途徑，以幫助企業開展節能減排工作。

盡力提高信息的清晰度和透明性。中國碳交易各試點發布的管理辦法和配額分配方案，大多只是概括了配額分配的基本原則和初步計算公式，具體的計算方法、減排績效系數、控排系數或行業基準值等關鍵計算因子并沒有頒布。沒有這些計算細節，企業無從知道其配額的決定因素，也就無法有效控制排放。中國應該在分配規則上增加清晰度和透明性，不僅應將涉及分配規則的立法文件公開，還應制訂解釋性文件對配額分配的各項細節進行闡述。“清晰產生效率，透明保證公平”不僅是各個試點改進的重要方向，也應是中國全國性碳市場規則建設的題中要義。

【熊靈系武漢大學國際問題研究院副教授、武漢大學氣候變化與能源經濟研究中心綠色金融研究室主任，齊紹洲單位：武漢大學經濟與管理學院，沈波單位：美國勞倫斯伯克利國家實驗室中國能源組；摘自《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2016年第3期】