城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策研究

文/李燕凌 彭園媛

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策研究

文/李燕凌 彭園媛

2016年中央一號(hào)文件要求，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、城鄉(xiāng)要素平等交換，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。深化財(cái)政政策改革從而對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，具有十分重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

基本公共服務(wù)是指最基礎(chǔ)、最核心的公共服務(wù)，它與公民的基本生存、生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)，反映了公民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益訴求，其范圍主要涵蓋公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域。圍繞基本公共服務(wù)的理論研究離不開公共財(cái)政問題，主要包括：第一，基本公共服務(wù)均等化的核心功能；第二，基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境；第三，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給模式的選擇；第四，基本公共服務(wù)均等化政策選擇。總之，財(cái)政分權(quán)客觀上會(huì)強(qiáng)化地方政府的城市偏向，不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。但一味強(qiáng)調(diào)農(nóng)村發(fā)展而無視城市以及工業(yè)發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的需求，容易促使國民經(jīng)濟(jì)趨向于低增長甚至零增長。

基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差異的財(cái)政政策

科學(xué)研判中國進(jìn)入改革攻堅(jiān)期和深水區(qū)之后的公共財(cái)政政策，不僅要觀察國家財(cái)政支出規(guī)模變化，更重要的是要分析國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

1.國家財(cái)政支出長期保持高速增長。國家財(cái)政收入與財(cái)政支出的高速增長，是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財(cái)政基礎(chǔ)。自1994年實(shí)行分稅制改革以來直至2014年止，我國國家財(cái)政支出規(guī)模一直保持兩位數(shù)的增長速度，其中有一半的年份增速保持在20%左右的高位運(yùn)行。在這20年中，國家財(cái)政支出平均增長18.1%，2008年達(dá)到25.7%的最高增長速度，2014年增速陡降至8.3%，步入一個(gè)中高速的新常態(tài)階段。

2.國家財(cái)政“三農(nóng)”支出所占份額基本穩(wěn)定。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，國家財(cái)政“三農(nóng)”支出總額不斷提高，其在國家財(cái)政總支出中所占的比重基本保持在8%-9%，20年間平均達(dá)到8.7%。不過，當(dāng)國家財(cái)政支出總額在2005年至2009年間達(dá)到一個(gè)小高潮的時(shí)候，同期的國家財(cái)政“三農(nóng)”支出占國家財(cái)政總支出的比重反而下降，增速甚至處于近20年間的最低水平。國家財(cái)政“三農(nóng)”支出所占份額明顯偏低。

3.地方財(cái)政承擔(dān)“三農(nóng)”支出的主要責(zé)任。公共財(cái)政政策必須反映公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)責(zé)的統(tǒng)一要求。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)了嚴(yán)重的“事權(quán)”與“財(cái)責(zé)”相分離狀況，地方財(cái)政承擔(dān)了將近95%的“三農(nóng)”支出，而中央財(cái)政“三農(nóng)”支出比重只占財(cái)政“三農(nóng)”支出總額的5%左右。自1995年以來的20年間，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出占國家財(cái)政總支出的比重平均達(dá)0.5%，而地方財(cái)政“三農(nóng)”支出占國家財(cái)政總支出的比重平均卻高達(dá)8.2%。近六年來，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出占國家財(cái)政總支出的比重始終在0.4%的水平，反映出城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財(cái)政政策特點(diǎn)。

4.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距十分明顯。以醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)為例，隨著國民經(jīng)濟(jì)迅速增長，城鄉(xiāng)居民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的需求日益增長。但是，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的差距卻呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。自2003年以來，城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員平均擁有量為6.98人，農(nóng)村每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員平均擁有量只有2.90人，城市居民是農(nóng)村居民的2.41倍；城市每千人口平均擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位5.54張，農(nóng)村每千人口平均擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位2.29張，城鄉(xiāng)居民實(shí)際擁有量之比為2.42：1；城市衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)平均住院日達(dá)12.69天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院平均住院日達(dá)5.04天，城市是農(nóng)村的2.52倍；城市居民人均每年衛(wèi)生總費(fèi)用為1958.78元，農(nóng)村居民人均每年衛(wèi)生總費(fèi)用為592.21元，城鄉(xiāng)居民人均每年衛(wèi)生總費(fèi)用支出差距為3.31倍。

綜上所述，自1994年實(shí)行分稅制改革以來，國家財(cái)政收入與支出規(guī)模迅速增長，但國家財(cái)政“三農(nóng)”支出所占比重并未“水漲船高”。地方承擔(dān)大量農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)功能，中央政府的財(cái)政支出卻主要投向了城鎮(zhèn)公共服務(wù)領(lǐng)域。由于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度“路徑依賴”，致使中央財(cái)政“三農(nóng)”支出占國家財(cái)政支出總額的比例很低，公共財(cái)政的支出重點(diǎn)還是難以轉(zhuǎn)向“三農(nóng)”。

公共財(cái)政支出的地區(qū)差異分析

城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財(cái)政政策，還導(dǎo)致與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度因地而異。本文采用財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，分析公共財(cái)政支出的地區(qū)差異進(jìn)而分析不同地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化狀況。

1.縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)及其分類。根據(jù)2012年全國及各省（市、區(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)，綜合考慮人均地方公共財(cái)政收入以及農(nóng)民人均收入超1萬元的縣（市）所占比重（%）、國家扶貧開放工作重點(diǎn)縣（市）個(gè)數(shù)所占比重（%）的情況，我們采用德爾菲法調(diào)查部分專家后模擬的權(quán)重可計(jì)算各省（市、區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)，再根據(jù)計(jì)算所得的綜合指數(shù)將各省（市、區(qū)）區(qū)分為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)、一般和落后等四個(gè)等次進(jìn)行排序。

2.地區(qū)間公共服務(wù)均等化影響因素分析。從一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)的關(guān)系比較中，對(duì)人均財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額、人均中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和人均縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分布進(jìn)行分析，從而判斷地區(qū)間公共服務(wù)均等化的影響因素及其影響程度。根據(jù)分類計(jì)算結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)：

（1）地區(qū)間公共服務(wù)均等化差異受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)性失衡制約。我國財(cái)政支出中專項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模明顯偏大。在實(shí)行分稅制改革以來的31年間，專項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模平均占到全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的46.9%，一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模只占到53.1 %。專項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大，是導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)失衡的主要原因之一。

（2）省本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能偏弱導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)差異擴(kuò)大。從全國及各省（市、區(qū)）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)際情況來看，在全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，省本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和市（州）本級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的比重嚴(yán)重偏低，中央和縣（市）級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的比重過高，形成“兩頭大、中間小”的縱向分布不均衡結(jié)構(gòu)，難以發(fā)揮省本級(jí)財(cái)政在地區(qū)性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的調(diào)控功能。

（3）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)并未獲得較多的公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。河南、廣西、云南、貴州、甘肅五省（區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)都在0以下，遠(yuǎn)低于其他省（市、區(qū)）。但是，除甘肅省外其余四省（區(qū)）的各級(jí)財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付人均水平都沒有達(dá)到各省（市、區(qū)）的最高水平。河南、云南兩省的全國財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付和中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的人均水平，廣西的縣級(jí)財(cái)政一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付人均水平、全國財(cái)政和中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付人均水平，都排在全國各省（市、區(qū)）較低的水平。貴州省的各項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付人均水平也剛剛達(dá)到全國各省（市、區(qū)）的平均水平而已。

（4）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。在8個(gè)人均中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付高于全國平均水平的省份中，除內(nèi)蒙古自治區(qū)外，其余7個(gè)省份的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)都低于全國平均水平，且人均地方公共財(cái)政收入也低于全國平均水平。北京、上海和天津三市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合指數(shù)在2.0以上，居全國各省（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)的水平，但人均中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付水平卻遠(yuǎn)低于全國平均水平。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策選擇

我國現(xiàn)行財(cái)政體制的主要矛盾是地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)力不匹配，主要問題是地區(qū)間公共服務(wù)水平差距較大，關(guān)鍵原因是分稅制改革沒有到位。應(yīng)從四個(gè)方面加強(qiáng)財(cái)政政策調(diào)整：

1.國家財(cái)政應(yīng)加快擴(kuò)大“三農(nóng)”支出所占份額。要以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距為目標(biāo)改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，“十三五”期間，國家財(cái)政“三農(nóng)”支出占國家財(cái)政總支出的比重要突破10%并保持持續(xù)增長態(tài)勢。

2.明確地方財(cái)政承擔(dān)“三農(nóng)”支出的責(zé)任。要加快政府職能轉(zhuǎn)變改革步伐，明晰中央與地方政府的責(zé)任與事權(quán)。要通過深化改革以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，確保地方財(cái)政收入穩(wěn)步健康增長，確保基本公共服務(wù)均等化財(cái)政支撐到位。要為激發(fā)市場主體參與農(nóng)村基本公共服務(wù)活力創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，為社會(huì)資本進(jìn)入城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域提供渠道和環(huán)境。

3.規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以縮小基本公共服務(wù)地區(qū)間差距。要擴(kuò)大財(cái)政支出對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的支持，通過調(diào)節(jié)一般性轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，擴(kuò)大縣鄉(xiāng)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財(cái)政支出。要減縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，從根本上建立擴(kuò)大農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的財(cái)政支持機(jī)制。

4.加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與同步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。切實(shí)落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)，迅速打破長期存在的城鄉(xiāng)二元體制消極影響，按照“同目標(biāo)、同規(guī)劃，統(tǒng)籌資金、統(tǒng)籌建設(shè)”的原則，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。要加快完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基本公共服務(wù)制度，全面深化農(nóng)村綜合改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展機(jī)制、農(nóng)村公共服務(wù)供給體制創(chuàng)新。

作者單位：（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院；摘自《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2016年第3期）