嵌入理論視角下智庫行政化現象研究

文/傅廣宛 楊寶強

嵌入理論視角下智庫行政化現象研究

文/傅廣宛 楊寶強

問題提出

決策咨詢在我國古已有之，并隨著社會歷史的進步逐漸從個體發展到群體，最終成為政治體制中不可或缺的部分。如在制度設計上，秦漢的“博士組織”、唐宋的“諫官制度”、明朝的“內閣制度”、清朝的“幕府”等均具有完善的決策咨詢功能。但本文所述智庫僅指改革開放后專門從事政策研究與咨詢的、相對穩定與獨立運作的機構。本文聚焦其行政化現象，即受行政生態影響智庫在運行邏輯上與政府存在重疊，并在組織行為上與政府趨同而表現出明顯的行政化現象。

經濟的快速發展與社會主體的多元分化客觀上給“后全能型政府”的政策制定帶來了挑戰；而智庫因其理性的抉擇過程、專業的知識技能等彌補了政府的理性不足，為其提供了有力的“外腦”支持，并得到迅速發展。《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》的出臺更為智庫發展提供了政策支持與系統參考。但客觀存在的制度慣性卻給智庫發展帶來了阻力，致使智庫雖有獨立傾向但依然難以擺脫制度規定的隸屬關系。吳月（2013）分析社團行政化現象時亦指出政府在減少財政壓力與職能讓渡上對社團放手與控制的矛盾心理。薛瀾、朱旭峰（2009）在分析思想庫的社會職能時也認為“中國思想庫大多具有政府背景，所以很難把獨立性作為其主要特征”。王錫鋅、章永樂（2003）在分析專家知識運用時也認為“由于行政權力的擴張，致使政策制定過程中行政痕跡明顯，專家參與政策制定的效果并不明顯”，并在專家咨詢制度悖論中指出，目前專家論證多是“形式化論證”，是為政府決策的合理性“背書”，專業性與科學性令人懷疑。另外，由于智庫專業化發展需要自身的專業化過程，而這些過程的獨立性需求和專業權威的形成與政府權威體制邏輯的整齊劃一性并不兼容，咨詢機構的專業性往往難以被納入政府治理邏輯的框架內。故此，咨詢專家在參與政府決策時不得不放棄或變通專業觀念來論證咨詢問題，智庫亦不得不付出成本去經營與

政府的關系，或尋求組織價值實現，或尋求庇護，在決策中的專業優勢并未得到體現，反而遭受行政化嵌入。但學界對此卻鮮有詮釋，雖有學者在智庫存在問題的論述中觸及到政府行為的分析，但僅止步于對體制弊端的論說與批判，對智庫行政化及其衍生問題則缺乏解釋性探討。鑒于此，我們擬從嵌入理論視角來探討智庫行政化現象的發生機制并對其衍生問題進行分析。

政治嵌入、文化嵌入：智庫行政化現象的分析框架

“嵌入”概念最早形成于卡爾·波蘭尼對社會經濟現象的解讀。他認為“對經濟制度的理解不能脫離該制度形成的社會歷史環境，運用抽象化的經濟人假設和概念化的供求規律對經濟現象解讀是形式主義的，只有實質主義的經濟研究方法才能在研究經濟體系中得到有益成果”。他在《大轉型：我們時代的政治經濟起源》中將這一概念引入對經濟理論的分析，指出對經濟問題的解讀不應忽視社會網絡的影響。格蘭諾維特從嵌入視角對經濟學與社會學的認知缺陷進行了批判，指出“兩學科在研究維度上的社會化不足與過度社會化，忽略了行動者之間的網絡與相互作用從而導致對個體經濟行為的弱解釋力”。在分析社會結構基礎上，又將嵌入細化為“關系性嵌入”和“結構性嵌入”兩類。而祖金與迪馬喬在“嵌入兩分法”的基礎上，又將嵌入分為文化嵌入、認知嵌入、結構嵌入與政治性嵌入四類，拓展了嵌入的范圍與深度。目前，學界多以政府先驗嵌入為前提而直接論述嵌入后的影響，已有文獻也多是論述社會組織行政化、高校行政化、司法機構行政化現象，從嵌入視角對智庫政化現象的研究則相對匱乏。鑒于嵌入內涵的拓展與應用，本文嘗試將智庫行政化現象納入其分析框架內，以“政治嵌入”和“文化嵌入”為支點來探討行政變量對智庫的內嵌與影響。

智庫行政化現象的產生源于我國高度集中的行政體制與官員考核機制。“壓力型體制”下行政手段的選取成為各項任務完成的關鍵，同樣這一手段在對智庫的管理上也多有體現。我國智庫多屬官方，具有行政級別，客觀上為政治與文化嵌入提供了便利。經濟社會學認為，政治嵌入是政府的經濟制度及政策與其他社會組織、階層在權力博弈與分配過程中形成的。而對智庫的政治嵌入則主要體現在政府制度與政策對智庫的規制與影響，而智庫的發展與運行亦漸趨體現出準政府特征，并由此引致行政化現象的產生。嵌入方式多以正式的制度規范對智庫進行管理，通過正式的政策制定對智庫的登記注冊、運行、人員構成、承接項目、資金來源等進行監管與控制。但在智庫地位與參與決策權限方面則多以政府號召和部門文件為主，缺少相應的法律支持，進而導致智庫地位弱勢與話語缺失。弱勢的地位更易造成智庫在資金獲取上的困難，在資源獲取壓力的驅動下，智庫往往會“理性”地選擇向政府靠攏，在運行邏輯與咨詢理念上也逐漸與政府趨同。為獲取更多后續支持，智庫在咨詢建議的給予方面往往會或明或暗地進行迎合與詮釋，伴隨“政治嵌入”的不斷深入，智庫行政化現象亦更加凸顯。

“文化嵌入”指群體共享的價值觀念與集體理解在塑造嵌入對象的戰略與目標中的作用與影響，而具體到政府對智庫的文化嵌入則是政府的官僚化文化對智庫的嵌入與主導。囿于我國對社會組織的管理規定，智庫必須要掛靠在某一政府部門之下。但智庫地位的弱勢也為掛靠部門的文化嵌入提供了契機。對智庫的運作與管理，政府往往通過指派官員或者職能相近的工作人員到智庫任職來實現。管理方式也更強調運行邏輯受層級關系的影響與制約。官僚化意識亦不可避免地嵌入到智庫運行中，“指標化管理”已屬常態。官員的智庫任職雖在一定程度上有利于增強政府在智庫內的影響力和控制力，但智庫的準政府特征亦逐漸使其失去客觀中立表達政策建議的權力。“文化嵌入”雖能為智庫的發展提供一定的人脈關系，但從長遠看，官僚化思維并不利于各種思想的碰撞與融合，高質量的政策建議亦難形成。

嵌入依賴：智庫的功能“鎖定”

政治與文化嵌入為智庫在資源獲取方面提供了便利，但嵌入的同時也造成了智庫“發育不健全”與功能弱化，逐漸形成對嵌入的依賴，引致行政化與各種衍生問題。

政治嵌入依賴是嵌入主體將正式的制度規范與相關的政策設想在受嵌對象內部進行復制和鞏固，使其對這一結構產生認同與信賴，并不斷強化這種認同，而使智庫內更優制度難以發展。智庫受生存與發展動力驅使，維持并依賴這種嵌入將是“理性”的選擇，而脫嵌于這種關系將面臨許多未知成本。文化嵌入依賴的重心在于受嵌對象，行動者一旦嵌入這一關系網絡，便很難擺脫其影響，而是“理性”地不斷強化和拓展這種關系，并鞏固自我在這一關系中的認同。對嵌入主體的依賴不但造成智庫自有特征的弱化，更引致組織功能在兩者交互發展過程中的“鎖定”。

首先，因組織目標和任務不同，智庫與政府在職能設置上應有本質區別。但反觀現實，智庫除承擔本職咨詢功能外，還附帶承擔政府其它部門的秘書工作、宣傳工作以及其他事務性工作等。先驗存在的資源存量掌控多寡，迫使智庫的工作重心不得不以政府需求為導向，智庫資源的政府擠占一定程度上也弱化了其咨詢功能，機構職能的行政化或成常態。另外，“職責異化”也引致智庫走向了另一軌道，職責安排的行政取向使其與政府職能更顯趨同，甚至于在咨詢建議的提出上也明顯傾向于領導意圖。

其次，作為獨立運行的組織機構，智庫有其自有的運行機制，但體制制約和嵌入使其在運行過程中也呈現了明顯的科層化、官僚化特征。組織層級的政府趨同也造成了智庫內復雜的人事關系，智庫由于受體制與官僚化領導方式的制約而表現出明顯的因人設事，導致效率低下。政府分流、退休人員的智庫承接更導致機構內管理方式的行政化與懶散化，衙門作風、官僚主義也影響了智庫的運行并引致組織內部人員的官僚習氣。

再次，政府對智庫的“借用”，一是因為其知識存量的豐裕與專業化，二是因為現代公共政策對政策結果的科學化有強烈需求。但由于官僚文化的主導以及智庫對此的依賴等也致使其咨詢質量難以提高，咨詢過程中的官僚化現象嚴重，咨詢建議的專業性亦失去了公信力。在行政指令壓力下，智庫往往以行政任務為重心，致使其工作重心本末倒置；對具體調研往往敷衍塞責，各種指標考核充斥其中，而對咨詢課題往往難以給出高質量的應答，客觀上也造成了公眾對智庫專業機構的非專業認識。

多維選擇：智庫“脫嵌”的邏輯進路

智庫行政化不但造成其自有特征的弱化與組織功能“鎖定”，更直接阻礙了組織創新與中國特色新型智庫體系的構建。因此，壓力型體制下智庫的多維選擇或許是“脫嵌”于政治與文化嵌入的理想進路。

（一）從控制到協作：政府與智庫優劣勢的動態均衡

《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》的出臺為中國特色新型智庫的建設制定了時間表，規劃了路線圖。“政智”協作將是未來我國政府與智庫關系的主要特征。主體間的自有優勢與劣勢將是兩者協作的根基。優勢是組織賴以生存的基礎，也是與其它組織合作的資本。智庫的弱勢地位阻礙了其發展，而專業化的優勢則保障了其生存。強大的資源汲取與動員能力是政府的自有優勢，而理性不足與缺失則是其難以克服的障礙。由于兩者共處同一體制，價值觀念基本相同，這一基礎既能使兩者的利益實現整合，亦能拓展更廣范圍的協作。政府的優勢嵌入為智庫運作提供了支持，并在人力資源、資金支持、運行指導方面為智庫的初成長提供“拐杖”。智庫則以自身優勢為政策制定、執行以及日常管理與運作等提供專業化指導。優勢互嵌基礎上形成的行事準則與規范也將形成二者共同遵循的文化，并為更廣范圍的協作創造條件、降低成本。優勢雖是協作的關鍵，但劣勢卻是創新的源泉。劣勢雖有礙自我發展，但卻為其他主體嵌入提供了契機。優勢雖可以提高雙方的認知與信息共享，但也容易造成非正式組織的存在而引致組織運行的低效。而智庫弱勢的存在也為其能實現自身優勢提供強大動力，使其逐步完善與政府的合作以實現兩組織的有機融合。鑒于優勢與劣勢在兩組織中的客觀存在與獨特作用，一個有機融合的協作組織優勢與劣勢均必不可少，并應在二者間保持動態的均衡。

（二）從分散到集中：智庫與政府關系的法制規范

組織關系的隨意性和無制度規約是造成智庫行政化與獨立精神缺失的關鍵。決策過程的人為主導勢必使決策者的主觀思維嵌入其中，決策者的理性無知也往往導致決策科學性的弱化。而決策過程中嚴格的法律規定則能為決策中的科學方法提供表達機會。因此，法制無論在政府決策抑或智庫發展過程中均具有不可或缺的作用。經驗表明，在沒有法律和制度規約的條件下，合作中的強者往往有壓迫弱者的欲望，并有將其納入自己管理之下的意圖。因此，智庫與政府關系的法制規范將是二者長遠協作的保障。

立法保護在國外已成為維護智庫地位、職能與運行機制的共識。美國的《聯邦咨詢委員會法》明確了決策過程中的專家咨詢為法定程序，并規定在事關國計民生的重大項目中必須要由咨詢組織出具咨詢報告，并有第三方組織對咨詢報告進行審核監督。日本的《國家行政組織法》也規定各層級行政組織設立協議會和審議會等咨詢組織，以確保政策制定的科學性。我國目前尚未就智庫的運行邏輯和管理方式等方面做具體的法律規定，對咨詢制度的研究也多以規范性文件和會議為支撐。缺乏強制性的法律做后盾，不但造成智庫行政化，也直接導致了政府決策咨詢的形式化。因此，唯有法律保障才能避免智庫淪為行政部門的附屬。

（三）從邊緣到中心：專家地位的再確定

政府要求政策制定科學化與專業化，但如何保證決策科學與專業？智庫專家地位獨立與話語權確立無疑是關鍵，但壓力型體制下專家地位缺失、智庫行政化現象亦是客觀存在的。王錫鋅（2007）從制度設計方面指出“政府的制度設計既沒考慮專家角色的獨立和對專家角色濫用的抑制，也沒注意專家知識對決策結果的有效影響機制，導致的直接結果就是專家‘角色空洞’與知識濫用”。而專家地位的再確立將是應對該問題的有效進路。

首先在于對專家地位與話語權的保障。我們認為除制定相關法律外，智庫專家構成的優化與競爭機制的形成亦不可或缺。不同類型的決策需要不同學科的專家，而同一決策亦需要不同類型的專家。因此，多學科背景的專家參與決策不但可防止決策結果的學科傾向性亦可抑制專家角色的非中立與保障各自的話語權。

其次，智庫間競爭市場的形成不但有利于科學思想的出現，更有利于“咨詢超市”的出現，為政府決策提供更多備選方案，而傾向性明顯的咨詢建議將在開放的政策市場上面臨嚴峻挑戰。

再次，由于政策制定的過程性，專家咨詢不能僅停留在政策方案的科學論證上，對方案的不可行性分析、政策執行的事中指導、事后追蹤等方面也要有專家參與。因此，政府無涉保密條例的信息應向專家公開，以確保家對決策信息的全面把握，更要賦予專家決策執行過程中的追蹤調查權以保障決策后的執行有效。

結論

決策咨詢是政策制定過程中的關鍵環節，現有文獻已多有論述，但對智庫行政化以及由此衍生的各種問題學界研究還相對不足。本文以嵌入埋論為指導，試圖解釋該現象的發生機制并期望發掘智庫與政府之間的深層密碼，為嵌入與受嵌提供更好的現實依據。從嵌入主體與受嵌對象的分析中可以出：首先，智庫在草創時期政府的適度嵌入不但帶來資金上的支持，而且對智庫結構和運行邏輯的形成也具有借鑒意義；其次，制度慣性與官僚文化的客觀存在也造成智庫行政化現象在短期內難以改變；再次，智庫行政化現象的產生不但使官僚化缺陷更為顯性，同時這一缺陷也惡化了智庫的發展空間。

（傅廣宛系中國政法大學政治與公共管理學院教授，楊寶強系華中師范大學公共管理學院行政管理專業2013級博士研究生；摘自《理論與改革》2016年第1期）