中國地方領導任期與政府行為模式
——官員任期的政治經濟學

文/耿曙 龐保慶 鐘靈娜

中國地方領導任期與政府行為模式
——官員任期的政治經濟學

文/耿曙 龐保慶 鐘靈娜

根據迄今相關研究發現，中國經濟的關鍵在地方政府。由于政府決策主要是官員所為，針對政府行為的解釋，自然離不開官員的偏好，特別是那些掌握決策的地方領導。而地方領導官員如何決策與施政，受到各種制度的激勵與約束，有關任期的規定是其中極為重要的一環。由于他們只能在任期內有所表現（所謂“有權不用，過期作廢”），因此，“任期”成為官員表現的機會集合，他們將合理規劃任內作為，藉此實現其職務晉升的目標。

就任期而言，政府人事體制可分兩類：固定任期和彈性任期。固定任期規則下官員的任職時間固定，考核調職節點明確，官員的“表現機會”受到制度保護；而彈性任期規則下，官員的任職時間不固定，考核隨時進行，調職也無所謂預警，官員“表現機會”缺乏制度保護。

倘若處于“固定任期”制度下，官員對剩余時間的“貼現率”較低，不必急于收割政績，可以安排最佳的“表現組合”。這便引發了機會主義式的“政治經濟周期”：官員確知換屆時間，會將考核節點，發展為政績高點，擴大續任/升任的機會。換言之，政經周期的前提在任期固定。倘若任期不甚明確，考核隨時可能進行，調職也無法預知。此時當然無法規劃政績，也不至形成經濟周期。換言之，不同的官員任期制度，不同的政府日程，自然造成不同的經濟波動。

綜合上述，“任期明確與否”問題，邏輯上先于“任內如何規劃”問題。唯有任期明確，官員才能設定行動，才會出現規律周期。西方有關政經周期的研究，迄今已歷30余年，卻始終未形成一般理論，問題便在缺乏不同體制的比較。從這個角度看，“中國是否存在政經周期”問題，具有相當的理論意義。

任期規則與官員行為模式

在固定任期制度下，由于官員的任職時間確定，通常不會被提前調離，對官員的考核節點也是明確的。官員會根據時間節點來安排行為，往往形成“政經周期”，關于固定任期條件下的官員表現的研究已經汗牛充棟，這里無需贅述。而在“彈性任期”制度下，官員的任職時間不確定，官員考核節點也不明確，上級隨時可能進行考核，他們可能隨時會被調任。因此無法形成明確預期與施政規劃，官員行為會呈現逐步增加的特點。彈性任期規則之下的官員為何并非上任之初，旋即拿出最大投入，而是逐步加碼、層層升高，原因有以下三種可能。

第一個可能是上級官員的“近因效應”。此乃基于上級記憶往往有限，“近期政績”具有放大效果。這類傾向經常出現在“政經周期”文獻中，但此類研究中的“考核方”是一般選民，對官員政績的關心程度與識別能力均有局限。倘若“考核方”換做上級官員，在下管一級的格局下，他們對下級政績的關心與識別，都不存在明顯局限。因此，在“由上而下”甄拔的體制下，前述“短視傾向”未必成立。有鑒于此，本文并不以此作為分析的預設。那為何官員的資源投入還會節節攀高？關鍵在于兩個層面“棘輪效應”，前者緣于時間層面的不可逆性，后者來自政績層面的不可墜性。

先說“時間層面的不可逆性”。這屬于信息滯后問題，其癥結在官員“信息更新”與“投入行為”間的時間落差。由于無法預知任期節點，官員只有到點才能確定尚未晉升（時間點為t），此時往者已不再可追，只能下期加碼投入（時間點為t+1），藉此提升其晉升概率。這個情況就像隨時間前滾的棘輪，一輪輪驅迫官員們賈其余勇、奮力投入。

其次為“政績層面的不可墜性”。這涉及政績如何歸因：究竟歸功于官員或運氣（其他各種不可控因素的綜合）？如果從任期展開來看，就任之初的政績，或能歸咎于其他因素（如地方稟賦或前任影響），越后期的表現，越聯系官員個人因素（無論能力或努力），越適合作為考核依據。此外，官員政績不但得拔高，還要求水平穩定。否則即便平均績效不錯，但表現卻時起時落，其績效易被視為其他因素所致。因此，對官員而言，其政績表現只能逐步攀爬，盡量避免下墜或波動。但事實上施政存在各種變故，未必能盡如人意，為了逃避政績下墜，當事官員最好：（1）任期之初，不求馬上登頂；（2）政績走勢，維持上升勢頭；（3）任期后段，絕不容許閃失。將此三個原則加以結合，便形成基于“前一年表現”上的政績棘輪，一輪輪驅迫官員們逐步拔高，奮力投入。

基于上述，我們可以得出兩大類迥異的行為模式：在“固定任期”下存在中后期高點，而在“彈性任期”下則呈現節節攀升趨勢。

中國地方政府官員任期

中國地方政府官員任期為何？多數學者根據相關法規認為中國是五年一屆的固定任期規則（比如黨的《中國共產黨第十二次全國代表大會的政治報告》《中華人民共和國憲法（1982）》《黨政領導干部職務任期暫行規定（2006）》），但相關報道卻顯示官員調任又比較頻繁，那么中國實際中運行的任期規則是何種形式呢？針對此，我們詳細統計了我國地方政府（省、地市和縣）主要官員（行政首長和黨委首長）的實際任期情況。

首先，來看省級官員的任期情況：1994-2010年31個省份的省委書記任期從1年到15年不等，任期3年的人數最多，為19人，占比為17%，省委書記的平均任期為4.77年，省長任期從1年到12年不等，任期4年的最多，為25人，占比為21%，省長的平均任期為4.32年。其次，地級市的官員任期情況：2000-2010年全國333個地級行政區的市委書記任期從1到11年不等，任期3年的人數最多，為284人，占比為29%，市委書記的平均任期為3.6年，市長任期1到11年不等，任期為3年的人數最多，為317人，占比為30%，市長的平均任期為3.21年。最后，縣級官員任期情況：1998-2010年江蘇省各縣縣委書記任期1到11年不等，任期為3年的人數最多，為44人，占比為19%，縣委書記的平均任期為3.53年，江蘇各縣縣長的任期1到10年不等，任期為3年的人數最多，為55人，占比為23%，縣長的平均任期為3.34年。

從官員任期的實際情況統計可知，即便法有原則規定，具體實踐卻有相當落差。首先，官員調動十分頻繁，多數并未做滿法定任期。其次，官員任期長短不一，彼此相去甚遠。因此，我們可以說我國地方政府官員的職務任期并非固定任期，而是彈性任期。在此種任期規則下，官員的行為表現會呈現出節節攀升的趨勢。

實證發現及討論

針對前述研究假說，接續的部分我們將采用定量模型來實證檢測。其中因變量為“創造政績的投入”，通過基建支出占財政支出的比重加以度量。自變量為官員任期。控制變量為：人均GDP；人均財政支出、財政自主比例；官員年齡；國企比例；西部大開發。我們采用1994-2006年省級面板數據來進行實證檢驗，采用“雙向固定效應模型”。

模型顯示：隨著官員任期每增加一年，基建支出比重將增加0.3個百分點，可以確認官員基建支出隨其任期增長而逐步上升的趨勢。但這是任期塑造的官員壓力，還是“職務交接”所致？還是任期增加，官員“熟悉情況”所致？為此，我們通過剔除任期首年樣本排除了“職務交接”的影響，通過63歲官員有無晉升激勵排除了“熟悉情況”的影響。

此外我們還進行了如下穩健檢測：（1）是否存在模型誤設？（2）是否存在異常值？（3）排除干擾：剔除非完整任期的案例。（4）改進控制：控制官員個體效應。最后我們還利用2000-2006年地級市數據、江蘇縣級數據進行檢測，檢測結果同樣支持本文發現。

通過上述檢測可以發現：無論在省級、地級或縣級，地方政府的基建投入，均一致隨領導任期推移而逐年加碼。現有官員信貸投放、環境污染的研究也從不同角度支持作者的發現和解釋。但上述研究對其背后原因討論過于簡略，作者直指此均乃“彈性任期”的制度后果。

結論

通過基于美國經驗的“政經周期”理論，我們了解到官員任期如何塑造官員激勵，同時切割出政府施政的時間節點，進而引發規律的政治經濟周期。本文則針對中國地方政府行為，發現比“任期如何產生影響”更重要的是“是否存在（制度化的）任期制度”。本文從這個角度考察了中國省、市、縣三級政府的財政投入，發現實踐于中國的任期制度，屬于“任期彈性，隨時遷調”的性質。這一方面有助解讀中國發展的特征，另一方面或能啟發更通則的任期政治經濟研究。

接續的問題是：既然法規規定了明確的任期制度，實踐過程中為何出現權變？根據作者看法，關鍵在固定任期無法滿足中央與上級控制官員的需要。從委托-代理角度來看，宏觀層次的控制存在于“中央-地方”間：中央為提振合法性，必須驅使地方官員配合；微觀層次的控制發生于“上級-下級”間：上級為創造依附，往往藉此掌控下級。換言之，為了在兩個層面上分別完成“強效控制”，委托方必須限縮代理人的制度保護，削弱本來明確的任期，最終形成“彈性任期”。

（耿曙單位：華南理工大學公共管理學院，龐保慶單位：上海大學社會學院，鐘靈娜單位：上海財經大學公共經濟與管理學院、美國得克薩斯大學奧斯汀分校；摘自《經濟學（季刊）》2016年第3期；原題為《中國地方領導任期與政府行為模式：官員任期的政治經濟學》）