“南海仲裁案”裁決無助南海地區和平穩定

文/賈宇

“南海仲裁案”裁決無助南海地區和平穩定

文/賈宇

近來，關于南海仲裁案的最終裁決眾說紛紜，這并不意外，畢竟這是百多年來中國面對的第一樁涉及國家主權和海洋權益的“國際官司”。中菲兩國皆為《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）締約國，以《公約》來審視、框定雙方的立場、舉措也不奇怪。

《公約》第十五部分就締約國間關于《公約》的解釋和適用爭端的解決作了規定，要求締約國應按照《聯合國憲章》相關條款規定的和平方法解決爭端，包括談判、調查、調停、和解、仲裁、司法解決、區域機關或區域辦法，或各國自行選擇的其他和平方法。

仲裁作為一種和平解決國際爭端的方法，主要特點之一就是爭端各方對選擇仲裁這種解決方法的合意一致。但是，依據《公約》第287條和附件七，爭端任何一方可單方面提起仲裁程序，體現了一定的強制性。這種“強制仲裁”顛覆了傳統國際法中關于仲裁需要當事雙方合意的理論和實踐。也有觀點認為，對有關國家而言，批準或加入《公約》，就意味著接受附件七仲裁。然而，附件七仲裁的解決方式與有關國家就某一具體爭端接受仲裁是不能直接劃等號的。一國訴諸《公約》附件七仲裁還需要滿足一系列條件，除其他外，包括：提起仲裁的事項是關于《公約》的解釋或適用的爭端；提起仲裁的事項不屬于爭端國根據《公約》第298條做出排除管轄聲明的事項。

南海仲裁案的發展

2013年1月22日，菲律賓向中國發出書面通知，突然將中菲在南海的爭議提交《公約》附件七仲裁。2013年2 月19日，中國拒絕接受并退回菲方的書面通知，重申一貫堅持的南海爭議應由有關當事方通過雙邊協商談判解決，清楚表明了中國“不接受、不參與”菲律賓單方面提起的所謂仲裁的立場。2013年6月24日，《公約》附件七下的仲裁庭正式完成組建，將位于海牙的常設仲裁院作為登記地和秘書處。中國于2013年8月1日向常設仲裁院遞交照會，重申“不接受菲律賓提起的仲裁”的立場。2014年3月，菲律賓向仲裁庭提交了狀告中國的材料，闡述了仲裁庭的管轄權、菲律賓訴求的可受理性以及爭議的實體問題，提出了15項訴求：

（1）中國在南海的海洋權利，如菲律賓一樣，不能超過《公約》允許的范圍；

（2）中國主張的對“九段線”范圍內的南海海域的主權權利和管轄權以及“歷史性權利”與《公約》相違背，這些主張在超過《公約》允許的中國海洋權利的地理和實體限制的范圍內不具有法律效力；

（3）黃巖島不能產生專屬經濟區或者大陸架；

（4）美濟礁、仁愛礁和渚碧礁為低潮高地，不能產生領海、專屬經濟區或者大陸架，并且為不能通過先占或其他方式取得的地形；

（5）美濟礁和仁愛礁為菲律賓專屬經濟區和大陸架的一部分；

（6）南薰礁和西門礁（包括東門礁）為低潮高地，不能產生領海、專屬經濟區或者大陸架，但其低潮線可以作為分別測量鴻庥島和景宏島的領海寬度的基線；

（7）赤瓜礁、華陽礁和永暑礁不能產生專屬經濟區或者大陸架；

（8）中國非法地干擾了菲律賓享有和行使對其專屬經濟區和大陸架的生物和非生物資源的主權權利；

（9）中國非法地未曾阻止其國民和船只開發菲律賓專屬經濟區內的生物資源；

（10）通過干擾其在黃巖島的傳統漁業活動，中國非法地阻止了菲律賓漁民尋求生計；

（11）中國在黃巖島和仁愛礁違反了《公約》下保護和保全海洋環境的義務；

（12）中國對美濟礁的占領和建造活動：

（a）違反了《公約》關于人工島嶼、設施和結構的規定；

（b）違反了中國在《公約》下保護和保全海洋環境的義務；

（c）構成違反《公約》規定的試圖據為己有的違法行為；

（13）中國危險地操作其執法船只給在黃巖島附近航行的菲律賓船只造成嚴重碰撞危險的行為違反了其在《公約》下的義務；

（14）自從2013年1月仲裁開始，中國非法地加劇并擴大了爭端，包括：

（a）干擾菲律賓在仁愛礁海域及其附近海域的航行權利；

（b）阻止菲律賓在仁愛礁駐扎人員的輪換和補充；

（c）危害菲律賓在仁愛礁駐扎人員的健康和福利；

（15）中國應當停止進一步的違法權利主張和活動。

2014年5月21日，中國向常設仲裁院發出照會，重申“不接受菲律賓提起的仲裁”的立場，以及該照會“不應被視為中國接受或參與了仲裁程序”。2014年6月3日，常設仲裁庭發布了第2號程序令，確定2014年12月15日為中國提交辯訴狀的日期。

2014年12月7日，中國政府發表了《中華人民共和國政府關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》，指出仲裁庭對菲律賓的訴求沒有管轄權。

盡管中國政府反復重申，對于菲律賓違背承諾，單方面提起的仲裁，仲裁庭沒有管轄權，中國不接受、不參與這個所謂的仲裁，仲裁庭還是于2015年10月29日就管轄權和可受理性問題做出裁決，包括被指定代表中國的仲裁員在內的仲裁庭“全體一致”地裁定：

（1）對菲律賓15項訴求中的7項（第3、4、6、7、10、11和13項）具有管轄權；

（2）對另7項訴求（第1、2、5、8、9、12和14項）管轄權問題的審理保留至實體問題階段，要求菲律賓對其第15項訴求澄清內容和限縮范圍；

（3）將對第15項訴求管轄權問題的審議保留至實體問題階段。

對仲裁庭管轄權的質疑

中菲之間的南海爭端，從形成到發展至今，涉及復雜的歷史、法律和地緣政治等諸多因素。根據事實和法律，仲裁庭裁定其對菲律賓單方面提起的仲裁具有管轄權是錯誤的。

根據《公約》第288條第1款，仲裁庭的管轄權限于“有關《公約》的解釋或適用的爭端”，而中菲爭議的實質是領土主權和海域劃界問題，仲裁庭對此沒有管轄權。

其一，菲律賓非法侵占中國南沙群島部分島礁引發的領土主權爭議是中菲南海爭端的核心，領土主權問題不屬于《公約》的調整范圍。《公約》不是解決國家間領土主權爭議的國際條約，也不是裁判此類爭議的依據。仲裁庭對于中菲之間的領土主權爭端沒有管轄權。例如，菲律賓的第4項訴求是“美濟礁、仁愛礁和渚碧礁是低潮高地，不能產生領海、專屬經濟區或大陸架權利，不能通過占領或其他行為進行占有”。然而，判斷一個海洋地形是島、礁、低潮高地或其他，這本身就是領土主權問題不可分割的組成部分。因為無主地本身是不會產生、也不會享有任何海洋權利的，它必然是因為屬于某個主權國家——基于陸地統治海洋的原則——才會為該國帶來并由該國享有相應的海洋權利。海洋權利源自沿海國對陸地的領土主權，脫離了國家主權，海洋地形本身不能產生或擁有任何海洋權利。仲裁庭中的某位仲裁員也一直認為，島礁地位、海洋權利的爭端構成海域劃界不可分割的組成部分。

其二，歷屆中國政府在行使對南海諸島的行政管轄的過程中，于1909年、1935年、1947年對南海島礁進行命名，從整體性上對包括南沙群島在內的南海四組群島的整體名稱和個體名稱進行命名并附圖實施。1982年4月24日，中國地名委員會受權公布了南海諸島部分標準地名，共計289個。菲律賓將中國南沙群島的大部分島礁命名為“卡拉延群島”，劃歸巴拉望省，還長期侵占中業島等中國的南沙島礁，1999年又將一艘舊軍艦在南沙群島的仁愛礁坐灘，意圖侵占。2009年，菲律賓以國內法的形式將中國的黃巖島和南沙群島的部分島礁劃為菲領土。凡此種種，都是對中國領土主權的侵犯。對此，中國外交部多次發表聲明，重申黃巖島和南沙群島歷來都是中國領土的組成部分，中華人民共和國對這些島嶼及其附近海域擁有無可爭辯的主權，任何其他國家對黃巖島和南沙群島的島嶼提出領土主權要求都是非法的、無效的。菲律賓的侵權行徑和中國的維權之舉，清楚地表明中菲之間存在著領土主權爭端。

然而，仲裁庭無視菲律賓侵犯中國對南沙島礁領土主權的客觀事實，將錯就錯地接受菲律賓對領土主權問題的“包裝”，裁定其對本案具有管轄權。例如，假如仲裁庭對菲訴求的第4項做出裁決，將不可避免地涉及中國對作為一個整體的南沙群島和其中部分島礁的領土主權。仲裁庭如此行事是一種擴權之舉，或將嚴重影響國際社會對《公約》所設爭端解決機制的認識和信賴。

其三，除了島礁領土主權爭端之外，中菲兩國還存在著海洋劃界的爭端，這恰恰是中國依據《公約》第298條聲明排除強制管轄的事項，仲裁庭對此沒有管轄權。例如，菲律賓的第5項訴求是“美濟礁和仁愛礁是菲律賓大陸架和專屬經濟區的一部分”。如果仲裁庭就此項訴求做出實質性裁決，將不可避免地直接或間接對本案涉及的相關島礁（甚至其他南海島礁）的主權歸屬做出判定，也將在實際上產生海域劃界的效果，而海域劃界是中國書面聲明排除任何國際司法或仲裁管轄的事項。

其四，太平島的法律性質和南沙群島的整體性不能忽視或否定。2016年3月23日，臺灣地區有關國際法學術機構向海牙常設仲裁院提交了“法庭之友意見書”，從中華先民在太平島的居住，太平島的淡水、土壤、植被等涉及農業生產、經濟生活等方面，提出了幾十項證據，證明太平島是《公約》第121條中的島嶼，同大陸一樣可以劃設領海、專屬經濟區和大陸架等管轄海域。2016年3月23日和4月15日，路透社、美聯社、法新社等國際知名媒體和來自牛津大學、常設仲裁院的知名專家學者，應邀登上太平島，并在島上考察用餐，見證了太平島具有國際法上的島嶼屬性。

不論是作為一個整體的南沙群島，還是其中的重要島嶼太平島，中國都可以主張專屬經濟區和大陸架，中菲之間存在著海域劃界問題。海域劃界問題解決之前，菲之訴求5要求裁定美濟礁、仁愛礁是菲律賓專屬經濟區和大陸架的一部分，這個要求明顯地企圖“一裁兩用”：既達到令美濟礁、仁愛礁屬于菲律賓的目的，也裁定了菲律賓的專屬經濟區和大陸架的范圍，后者顯然是對中菲海域進行了劃界。海域劃界問題已為中國政府根據《公約》第298條所做書面聲明排除于任何強制爭端解決程序之外，仲裁庭對此沒有管轄權。

鑒于中菲爭端直接涉及島礁主權和海域劃界的實質性問題，對菲律賓單方面提起的所謂“南海仲裁案”，仲裁庭顯然沒有管轄權。

承諾和約定應該得到尊重和遵守

中國始終堅持與有關當事國直接談判解決爭議，這是中菲雙方在一系列雙邊文件中達成的共識，也是中國與包括菲律賓在內的東盟國家共同簽署的《南海各方行為宣言》中的明確規定。自1995年至2011年，中菲之間達成過6個雙邊協定和共識，無一例外地闡明通過友好協商和談判解決兩國之間的領土歸屬和海洋劃界爭議。在《南海各方行為宣言》第4段，包括菲律賓在內的各方明確承諾：“根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議”；在和平解決領土和管轄權爭議之前，有關各方本著合作與諒解的精神，努力尋求建立相互信任的途徑。菲律賓在未得到中國事先同意的情況下單方推動仲裁的做法，不僅嚴重違背了中菲兩國的雙邊聲明，也違背了《南海各方行為宣言》關于通過談判解決南海爭端的共識，是一種背信的濫權之舉。

無論如何判定中菲雙邊共識和《南海各方行為宣言》的性質，仲裁庭應該尊重、菲律賓政府應該遵守自己在雙邊和多邊文件中做出的承諾和約定，這是毋庸置疑的。仲裁庭關于管轄權的裁決貶低中菲雙邊共識、《南海各方行為宣言》及有關條款的約束力，助長了菲律賓的言而無信，貶損了有關國家凡十年之功達成的《南海各方行為宣言》以及為此付出的巨大努力，這是令人遺憾的。

仲裁庭對其明顯沒有管轄權的事項行使管轄，是一種單方面擴權之舉，有違《公約》的宗旨和爭端解決機制的根本目的。片面強調仲裁庭的管轄權和否定中國自主選擇爭端解決方式和程序的權利，實乃將《公約》庸俗化，必將陷入僵化、機械的法條主義，既非當下的《公約》之幸，亦非國際法發展之幸。一個沒有管轄權的仲裁庭的“裁決”，不會對本地區的和平穩定帶來積極影響，反而平添更多復雜因素，無助于南海地區的和平穩定。中國不會接受或執行這樣的“裁決”，中國也不會同意在這種“裁決”的基礎上談判相關問題。

（作者系國家海洋局海洋發展戰略研究所副所長、中國海洋法學會常務副會長、國家領士主權與海洋權益協同創新中心研究員；摘自《太平洋學報》2016年第7期；原題為《“南海仲裁案”的裁決無助于南海地區的和平穩定》）