供給側結構性改革
——適應和引領中國經濟新常態

文/胡鞍鋼 周紹杰 任皓

供給側結構性改革
——適應和引領中國經濟新常態

文/胡鞍鋼 周紹杰 任皓

什么是供給側結構性改革

要理解供給側結構性改革，就必須找到供給側改革的經濟學理論來源。19世紀初法國經濟學家薩伊（1767-1832）所倡導的古典自由主義經濟學思想是供給學派的最為重要的思想源泉。特別是他所提出的“薩伊定理”（Say's Law），即供給自動創造需求的理論，是古典經濟學關于供需關系的最為重要的表述。薩伊定理所倡導的經濟政策基本上以放任自由與不干預為特征，強調市場的絕對主體地位，這也是20世紀初的主要資本主義國家所奉行的經濟政策。

然而，1929-1933年爆發的資本主義世界經濟大蕭條，使基于古典自由主義理念的經濟政策受到嚴重挑戰。不同于薩伊所強調的市場自動出清，以“有效需求不足”理論為基礎的凱恩斯主義逐步成為資本主義國家主要宏觀經濟政策。凱恩斯主義以需求管理為核心，強調國家對經濟的干預與控制。在實踐上，1933年開始的“羅斯福新政”通過一系列的以需求管理為特征的經濟政策，有效地應對了美國經濟危機。二戰后，凱恩斯主義經濟政策逐漸成為資本主義國家普遍采用的宏觀經濟管理手段。

到了20世紀70年代，高失業率與高通貨膨脹率并存的“滯漲”現象，使凱恩斯主義廣受質疑，以“需求管理”為核心的凱恩斯主義經濟政策被認為是造成“滯漲”的主要原因，自由主義經濟學派認為國家干預經濟抑制了市場經濟的活力，是造成“滯漲”的重要原因。由此，以蒙代爾和拉弗等經濟學家為代表的供給學派（supply-side economics）的觀點重新得到重視，并成為英國撒切爾政府和美國里根政府的經濟政策的理論依據。尤其是被冠以“里根經濟學”的里根政府的經濟政策包括支持市場自由競爭，放松政府對企業的管制等；降低稅收和公共開支，主張預算平衡；強調控制貨幣供應量應對通貨膨脹一時間被廣為討論。總體而言，“里根經濟學”的政策主張取得了成功。但是，美國的財政赤字在里根政府時代持續惡化，財政赤字問題也成為里根任期內美國經濟的常態，并一直延續到20世紀90年代中期。與此同時，收入分配狀況也明顯走向惡化。

特別需要指出的是，盡管“里根經濟學”所依據的供給學派理論和我國當前強調的“供給側結構性改革”有類似的政策目標，即激發經濟活力、促進經濟增長。但是，我國的“供給側結構性改革”與“里根經濟學”在政策目標與發展環境等諸多方面存在明顯差別。

“里根經濟學”的政策目標首要是抑制通貨膨脹。美國經濟20世紀70年代末出現的“滯漲”問題，在很大程度上與石油供給沖擊導致的能源價格上升以及美國軍事支出的膨脹有關，導致經濟增長停滯和通貨膨脹并存的現象。而我國目前的通貨膨脹壓力很小，但是結構性產能過剩比較嚴重，由此造成了資源配置的扭曲。此外，盡管我國當前經濟增長放緩，但是仍舊保持了7%左右的中高速增長。這與美國在1980年陷入負增長有很大不同。保持一個中高速增長為我國供給側結構性調整創造了客觀條件。

從發展階段來看，我國當前的經濟結構與里根時代的美國經濟也有很大的差異。1980年，美國城鎮化率為73.74%，服務業增加值達到63.57%，服務業就業比重為65.70%，這些指標都是發達經濟體的典型標志。相比之下，我國2014年城鎮化率為54.41%，服務業增加值占GDP的比重為48.2%，就業比重為40.6%，收入水平仍舊處于中等收入階段。

以上兩點差別，決定了我國的供給側結構性改革的政策手段，也必然不能照搬里根在20世紀80年代初實施的經濟政策。“里根經濟學”的政策手段突出的表現為減稅（特別是針對富人階層的減稅）和放松管制，進而解決“滯漲”問題。而我國的供給側結構性改革的核心是經濟結構的調整和經濟發展方式的轉變，通過提高供給結構的適應性和靈活性，提高全要素生產率。

從這個意義上講，我國的供給側結構性改革既有短期任務，也必須具有長期戰略；既要做好打持久戰的準備，又要組織好重點領域的殲滅戰。從短期來看，要抓好以“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”為核心的五大戰術任務；從長期來看，供給側結構性改革要以轉變經濟增長方式為目標，特別是要轉變發展理念，落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念。

我國推進供給側結構性改革的意義

第一，供給側結構性改革是適應和引領經濟新常態的必然要求。現階段，以結構性產能過剩為特征的“供給失靈”是經濟新常態的典型特征。“十二五”以來，經濟增速顯著下降，表面上的原因是“需求不足”，實際上是供給結構與市場需求脫節造成的“供給失靈”。一方面，以鋼鐵為代表的部分行業，產能嚴重過剩，資源配置效率低下；另一方面，居民的有效需求受供給側制約不能得到滿足，國內消費和國內生產之間的脫節現象日益明顯。如果不能有效解決“供給失靈”的問題，單純的“擴大內需”政策必然會加劇長期的結構性調整難度。

事實上，“十二五”時期供給側的結構性變化表現比較突出，第三產業占GDP的比重從2010年的44.2%上升到2015年前三季度的51.6%，這也為經濟新常態下供給側結構性改革創造了有利條件，而如何做好供給側結構性改革，也就成了主動適應經濟新常態。積極引領經濟新常態的必然要求與重要手段。

第二，供給側結構性改革是助力需求端結構調整的必然要求。供給側結構性改革的目標是化解過剩產能，提升有效供給能力，這都是相對于需求端而言的。因此，供給側結構性改革不能脫離對需求端的認識，既不能忽視需求側的現實需求，還要滿足需求端的變化，更要通過創新引領主動調整供給端達到引領需求端的目標，形成“供需平衡”的理想狀態。

總體來看，“十二五”時期，需求端的結構性變化遠不及供給側的變化。其中，資本形成總額占GDP的比重從2010年的47.2%僅僅微弱地下降到2014年的46.1%；居民消費需求占GDP的比重有所提高，從2010年的35.9%上升到2014年的37.7%；貨物和服務凈出口對經濟增長的總體拉動作用非常有限。如果供給側的改革不徹底，必然降低需求側的結構性變化。當前突出存在的企業成本過高、庫存過多的狀況，正是“供需不平衡”造成的。如果不能有效清除，不僅會成為經濟增長的制約因素，也必然影響就業增長和居民收入提高，進而影響居民消費對經濟增長的貢獻，制約了長期的需求端的結構性轉型。

第三，供給側結構性改革順應了我國推進城鎮化發展的客觀要求。2014年，我國的城鎮化率已達到54.77%，預計到2030年達到70%左右，這是我國經濟結構性變化的根本推動力，也必將從供給側和需求側兩個方面影響中國未來的經濟增長。從供給側來講，城鎮化的過程就是勞動供給結構發生轉變的過程，伴隨著勞動力在不同產業部門之間的重新配置；從需求端來看，快速的城鎮化發展不僅在客觀上產生規模巨大的投資需求，同時也因為城鎮人口規模的持續擴大而推動居民消費對經濟增長的拉動作用。

在城鎮化的推動下，我國經濟結構變化將突出地體現為兩個方面的長期變化：從需求端來看，居民消費占GDP的比重將不斷上升，有望在2030年達到60%左右的水平（2014年為37.7%），形成以消費為主要驅動力的增長模式；從供給側來看，第三產業比重繼續上升，預計在2030年達到65%-70%的水平，基本形成以服務業為主體的經濟形態。如何在推進城鎮化發展的過程中，形成以產業發展促人口轉移。以需求提升促產業發展的良性互動，這不僅是一個人口學的問題，同時也將成為我國供給側結構性改革的重中之重。

第四，大力推行供給側結構性改革是轉變經濟增長方式的必然要求。從經濟增長核算來講，經濟增長是資本積累（受儲蓄率水平影響）、勞動力投入（包括勞動力的數量和質量）及全要素生產率增長共同作用的結果。從資本積累來看，我國從2007年以來長期維持了近50%的儲蓄率，是世界上儲蓄率最高的國家之一。可以預期，隨著未來經濟結構調整和人口老齡化趨勢，儲蓄率將會下降。然而，中國的總體儲蓄率到2030年以前維持在35%以上仍舊是大概率事件，從國際比較來看，仍舊是高儲蓄率水平。因此，中國的資本形成占GDP的比重仍舊可以維持在較高的水平。從這個意義上講，投資仍舊是未來中國經濟增長的重要推動力。持續的高投資率必然提高資本產出比率（資本存量/GDP）。根據我們的估算，目前我國的資本產出比率從2000年的2.0上升到2013年的3.8左右，反映了中國經濟在這一時期發展過程中出現的走向資本密集的特征。此外，該比率也反映了資本的效率，比率值越高，反映了資本的效率越低。因此，如何把高儲蓄率轉化為高增長率，關鍵在于投資的效率。盡管投資在短期內看屬于需求端，但是它對經濟增長的長期影響屬于供給側，決定了一個國家經濟增長的可持續性。從這個意義上講，資本市場的效率決定了儲蓄是否能夠轉化為有效投資，進而促進有效供給。

從勞動力投入來看，人口老齡化也必將導致勞動力數量增長率的下降，甚至為負。從2010年起，中國進入人口紅利下降期，“人口紅利”已經消失。但是，從勞動力質量來看，我國的教育發展大大提高了勞動力的質量。2010-2014年期間，大專以上文化程度人口占總人口的比例從8.75%提高至11.01%，提高了2.26個百分點，高中（含中專）文化程度人口占總人口比重從13.72%提高至16.35%，提高了2.63個百分點，均明顯超過了勞動年齡人口比例下降的幅度，顯示了我國的勞動力市場正進入了“教育紅利期”，“教育紅利”大大抵消了“人口紅利”下降的影響。然而，“教育紅利”轉化為“人力資本紅利”是有條件的，這在很大程度上取決于提高新增資本的配置效率以及能否實現創新驅動型的增長模式，否則也將導致“教育紅利”的浪費。此外，勞動就業從第一產業向第二產業和第三產業的部門轉移也會帶來勞動生產率的提升。

因此，從儲蓄率水平和勞動力數量在未來的變動趨勢來看，單純的依靠資本投入規模和勞動力數量增加的增長模式無法維持目前的中高速增長態勢，而在未來要維持中高速經濟增長速度，必須立足于全要素生產率提高對經濟增長的貢獻率。一方面，它取決于要素的配置效率的提高，充分發揮“教育紅利”的潛在優勢，提升資本投入的效率；另一方面取決于技術進步和創新水平的不斷提升，這兩方面均屬于供給側范疇。從這個意義上講，供給側改革的核心是提高資本市場的效率，為釋放“教育紅利”和勞動力配置效率提供有利條件，進而提升全要素生產率對經濟增長的貢獻率，維持經濟增長保持中高速的增長水平。

如何推進供給側結構性改革

首先，要做好“加減乘除”四則運算

1.核心目標是做“加法”。供給側結構性改革，其核心目標就是轉變以往以投資需求為核心的經濟增長方式。所謂“加法”，即優化供給結構、提高有效供給能力，同時增加有效投資，積極探索各種類型的PPP（Public-Private-Partnership）模式，做好重大基礎設施的高效投資，加快提高戶籍人口城鎮化率，擴大消費需求。做到更為動態的“供需平衡”。

2.首要目標是做“減法”。結構性產能過剩是我國經濟的新常態，如何解決好產能的結構性過剩問題，就成為首要目標。所謂“減法”，即通過資源合理配置，積極解決產能結構性過剩，淘汰落后產能；幫助企業降低成本，進一步減少阻礙經濟主體活力的制度性因素以及政府對企業的不合理干預，發揮企業微觀主體的能動性。以“減”促“加”，以淘汰落后產能，促進有效供給。

3.創新目標是做“乘法”。供給側結構性改革，離不開創新的重要作用。長期來看，要構筑創新驅動增長模式。所謂“乘法”，即通過發揮創新對拉動發展的乘數效應。創造創業、創新、創智的良好環境，實施“互聯網+”行動計劃，發展物聯網技術和應用，提高教育支出密度、研發支出密度、人力資本投資密度、環保投資密度、經濟地理密度、基礎設施密度等。此外，通過對外開放增強全球配置資源能力，深度融入全球產業鏈、價值鏈、物流鏈，放大乘數效應。構筑以創新為核心的新的經濟發展模式，做到經濟總量與經濟質量的雙重增長。

4.保底目標是做“除法”。供給側結構性改革，要以提高經濟發展質量為指導思想，這就需要避免各類發展風險。所謂“除法”，即通過以“十三五”規劃為核心的宏觀調控體系，有計劃、多維度地避免金融風險、生態風險、環境風險、能源風險、資源風險等一系列發展過程中的風險。一方面避免走上資本主義經濟危機的“老路”；另一方面避免走上資本主義“黑色”發展的“舊路”。

其次，實施“五大政策支柱”

1.穩定的宏觀政策，為結構性改革營造穩定的貨幣金融環境。進一步實施減稅政策，減少企業負擔，構建新的地方財稅體系，適當擴大地方財稅來源。進一步推進穩健貨幣政策的同時，加入更多靈活性。一方面適應人民幣加入SDR之后新的國際貨幣體系；另一方面有效面對美元升值帶來的匯率挑戰，完善匯率形成機制，為結構性改革構建良好的貨幣金融環境。

2.精準的產業政策，準確定位結構性改革方向。從供給側出發，精確的產業政策進一步優化供給結構。推動農業現代化，加強以現代農業為核心的新農村建設；進一步推行以技術進步與創新為主的高端制造業的發展，發揮我國資本積累與人才積累的雙重優勢，淘汰落后產能，完善產業結構，加快制造強國建設；推動服務業，特別是以金融服務業與制造服務業為代表的高端服務業發展，做到與工業體系的有機融合。

3.靈活的微觀政策，完善市場環境、激發企業活力和消費者潛力。進一步深化改革，消除阻礙經濟發展的制度性因素，發揮市場的主導作用，為市場主體營造更為寬松的經營環境與投資環境，提高市場與企業的信心。對于國有企業，進一步加快體制改革，提高國有企業資源配置效率，發揮主導作用；對于民營經濟來說，進一步消除制度性壁壘，發揮民營經濟在技術與資金方面的優勢，創造有效供給，提高供給質量，擴大消費需求。

4.落實改革政策，加大力度推動改革落地。在做好全國統籌的基礎上，充分調動地方積極性，在不同的地區出臺適宜本地區發展的政策，充分考慮地方差異性。重點要強調政策的實施效果，在改革中不斷做出調整，敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，從政策層面與落實層面不斷完善供給側結構性改革。引入第三方評價監督機制，以更為科學的方法評價改革實施情況。

5.服務質量托底社會政策，守住民生底線。提高供給質量，一方面，繼續提高人力資本水平，這就要求提高各級各類教育素質；另一方面，擴大消費需求，這就需要提高包括減貧制度在內的社會保障機制。總體而言，必須要做好社會政策的托底工作，保障居民基本公共服務，從民生建設出發，進一步發揮供給側結構性改革的效果。

【胡鞍鋼系清華大學公共管理學院教授、清華大學國情研究院院長，周紹杰系清華大學公共管理學院、清華大學國情研究院副教授，任皓系清華大學公共管理學院博士研究生；摘自《清華大學學報》（哲學社會科學版）2016年第2期】