從法律政策匹配性問題看中國公共行政中的形式主義

陳曦

摘 要：里格斯提出過渡社會公共行政的重疊性和異質性特點必然導致其整個行政系統的“形式主義”。轉型期的中國社會，人治逐漸向法治過渡。但是，在法律的執行上存在著嚴重的“形式主義”，主要體現在法律和政策匹配性不夠。通過具體事例，指出了法律和政策的銜接問題的現狀。

關鍵詞：法律；政策；匹配性；形式主義

“法規不如文件，文件不如批示，批示不如暗示”，在地方執行層面，執行力的強弱，往往并不取決于政策的重要性或法律的權威，而取決于頂頭上司的態度。在一些地方，國家的大政方針可以束之高閣，法律法規可以置若罔聞，但貫徹領導的指示卻是壓倒一切的任務，往往能在執行各種決策起到決定性作用。如今，地方主要領導對各種問題的批示和最新指示，已然成為當地媒體日常報道的頭版頭條，各地各部門的重視程度與執行力度、執行進展等內容，通常也要跟蹤報道數天。這既為推動工作提供動力，也為層層執行暢通“保駕護航”。法律規定少人問津，工作重心圍著上級批示轉，群眾要解決問題，千方百計通過信訪找領導求得批示，法律法規解決不了的信訪難題，通過領導批示往往迎刃而解。這種現象不僅是對建立法治社會的嚴峻挑戰，更給信訪部門帶來了巨大的壓力。2010年5月，陜西榆林違法征地建工業區的土地違法案件被國土部曝光仍未停工的消息引起輿論嘩然。榆林因違法征地被國土資源部通報批評，區長王某等10 名責任人受到處分。盡管如此，這起部辦大案并未阻斷當地政府繼續錯誤執行的步伐，工地上依然熱火朝天，被老百姓稱為“地方官根本沒買國土資源部的賬”……法律上執行上的形式主義使我國憲法和法律權威掃地。

改革開放以后，我國的經濟制度，國家治理方式，社會環境發生了很大變化，尤其是1997年黨的十五屆代表大會提出了將“依法治國”作為國家的治國方略之后，黨、國家和人民不僅對之前用政策代替法律，抵消法律，否定法律的做法予以摒棄，對提高政策和法律匹配性的呼聲越來越高。然而，在執行層面上，仍然存在著地方政府為了當地的利益，片面追求經濟利益的最大化，對法律法規進行“篩選”，對不利于本地經濟發展的法律法規束之高閣，取而代之的是制定或者是實行由當地政府領導人制定的方針政策。尤其是黨的十八屆四中全會之后，地方性法規的制定權由原來的較大的市下放到了設區的市一級，而方針政策的制定權在我國是到基層政府一級即縣鄉政府一級，這中間就出現了關于政策和法律的不匹配性的問題。具體地，這種不匹配在我國體現在以下幾個方面：

一、政策和法律概念的混同

政策和法律作為對社會生活調控的兩種手段，在價值取向、最終目的等方面具有一致性，但是二者規范形式、實施方式和穩定程度等方面有很大的差別。但是目前存在著政策和法律概念混同的現象。表現在，對于國家以及社會生活中出現的問題或者某些內容，政府無法判定是用方針政策還是法律法規來進行調節，即使知道訴諸于法律還是政策，由于政策和法律的概念不清仍然會導致領導者不能靈活運用政策和法律的作用，一方面導致執法依據混亂，由于法律法規具有強制性的特點，方針政策常常被用來當做法律法規對社會事務進行調節，以達到管理者部門利益最大化的目的；而另一方面由于政策和法律的執行主體不同，對二者概念的混同，在現實生活中常常出現執法主體混亂和執法權限重疊現象的出現，這也就造成了多頭執法、重復執法、無人執法、越位執法等現象的出現。這些情況在基層政府尤為常見。

二、政策不合法的現象仍然存在，土政策大量存在

政策和法律相匹配相協調的最基本要件是政策必須具有合法性，政策的合法性是指政策的內容以及制定政策的程序必須在憲法和法律的框架之下，在建設法治國家的進程中，任何超出了憲法和法律框架的政策都是偽命題。不合法的政策的出臺和實施會對我國的社會秩序造成巨大的混亂。

但是，在我國的實際操作中，在經歷了文革之后“政策大于一切”的錯誤理念之后，政策不合法的現象仍然存在。主要表現在由于政策制定缺乏嚴格的政策合法性審查機制和責任倒追機制，我國基層政府的領導者在制定政策的過程中往往是“拍腦袋”決策，由此產生的“土政策”不利于我國社會全局利益的考慮，擴大了行為方式上政策考量的隨意性。為追求小團體利益，地方政府制定的“土政策”甚至與法律法規相互沖突、抵觸。基層政府無視上一級政府的法規或者政策，出現“上有政策，下有對策”的惡性循環。這對我國建設法治社會是最大的障礙。

三、法律本身的缺陷

通過前文可知，政策和法律的在穩定性上有很大的差別。我國法律的制定和修改具有嚴格的程序，具有較強的穩定性。從另一個方面來講，法律的穩定性也就說明法律具有一定的滯后性。但是政策的制定和修改必須適應當時當地情況的變化，具有較強的時效性和靈活性。再加之立法技術等原因，法律不可能對社會的所有方面都輻射到，立法空白是不可避免的現象。這時就需要靠靈活性更強的政策來對法律進行有益性的補充和完善。這是由二者的特征決定的。但是，在建設法治中國的今天，法律仍然是調節社會關系的根本性工具，政策作為輔助工具不應該出現越位的現象。

但是在現實情況下，法律本身的滯后性被人為地夸大了，造成了地方領導人“堂而皇之”地將政策取代法律。他們借口法律法規太抽象、不易執行、不符合本地實際情況等，將法律法規束之高閣，轉而制定更多的政策、方針、指示等不具有前瞻性和科學性的“土政策”，打著追求本地經濟效益的借口，大大降低了法律法規的權威性，嚴重阻礙了我國依法治國的進程。（作者單位：東北大學文法學院）

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