行政違法行為檢察監督制度的困境與完善

摘 要 在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”檢察機關在全面推進依法治國的過程中，如何適應檢察改革的需要，對行政違法行為進行有效監督，已成為急需解決的問題。本文通過對行政違法行為檢察制度的現實構建進行分析，剖析制度實行困境，對完善制度建設提出建議，希望對實際工作提供有益借鑒。

關鍵詞 行政違法行為 檢察監督制度 困境

作者簡介：劉曉珊，天津市河東區人民檢察院法警隊干部。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.304

孟德斯鳩對權力擴張本質曾有過如下闡述：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”任何權力都要有相應的制度對其加以約束，在我國，為有效制約、控制和監督行政權的使用，建立了包括：行政監察、行政復議、行政訴訟等在內的制度體系，但仍有大量的行政違法行為無法得到有效監督，從而損害人民群眾的切身利益，也阻礙了依法治國方略的實施。

一、行政違法行為檢察監督的重要意義

通常，我們把檢察機關確保法律正確有效實施，依法對行政主體實施的違法行政行為所進行的法律監督稱為行政違法行為檢察監督。目前在我國，根據監督主體的不同可分為外部監督和內部監督兩大類。外部監督包括國家權力機關的監督、國家司法機關的監督、社會群眾及社會輿論監督；內部監督包括上下級縱向監督、行政監察、審計監督、物價監督等行業性行政監督。但是在我國現有的立法體系中，并沒有對監督權限、監督措施等方面作出具體規定，導致監督權在行使過程中遇到很大阻礙，特別是一些涉及多部門、多行業、多地區的重大行政違法案件，在監督過程中就會出現責任不明、相互推諉的情況。

檢察機關行使的監督權是區別于行政監督的獨立監督，即可以防止因行政內部監督所帶來的監督不到位情況發生，又可以運用法律規定方式、程序行使檢察權，從而達到客觀、公正的監督效果。同時，在行政訴訟階段引入檢察監督這一機制，一方面可以使監督權相對獨立；另一方面也便于督促行政機關及時完善制度建設，進一步規范執法行為，并將隱藏在背后的不作為、亂作為、徇私枉法等職務犯罪行為，移送紀檢監察部門或依法追究刑事責任。

二、現階段行政違法行為檢察監督面臨的困境

（一）可供監督的案件數量較少

從我國當前實踐情況看，《行政訴訟法》對提起行政訴訟的條件有著嚴格規定，能夠進入到訴訟階段的行政案件數量非常少，從而造成檢察機關的監督職能得不到充分發揮和行使。即便是在行政訴訟案件如此之少的情況下，行政案件的撤訴率仍相當高。通過對相關數據分析，我們發現，行政相對人非正常撤訴的原因主要有以下兩方面：一方面行政相對人考慮到自己處于弱勢地位，要面對強大的行政權，不僅擔心在審判擔心耗費過多的訴訟成本后，得不到期望的結果，根據法律規定，檢察機關只能對人民法院的判決結果進行監督，無法對整個訴訟過程進行監督，行政相對人的擔心也正是因此產生的。因此可以看出，在實踐工作中，檢察機關對審判機關在行政檢察方面的監督工作力度不夠，尚不能充分行使檢察監督職能。

（二）檢察監督的對象范圍有待擴展

在當前的工作實踐中，檢察機關的監督對象僅局限于對具體行政行為生效裁決的監督，屬于事后監督。但此種監督的具體內容，是針對人民法院作出的判決是否正確，并未涉及到違法行政行為本身的合法性，從而不能真正有效的維護行政相對人的合法權益。另外，局限的監督范圍導致檢察監督職能不能夠全面而廣泛的行使，所以監督的對象不僅包括對具體行政違法行為的監督，也應包括對抽象行政違法行為的監督，這樣才能更加全面而有效的行使檢察監督權，并發揮其真正的作用。

（三）檢察監督方法單一

目前，檢察機關行使對行政違法行為監督權并沒有太多有效方法，主要是根據《行政訴訟法》規定行使對行政判決、裁定的抗訴權，就是通過對已經發生法律效力的判決和裁定按照審判監督程序提起抗訴的方式對行政違法行為進行檢察監督，但是關于如何提起抗訴、提起抗訴的方式、程序，都沒有做出具體規定。檢察機關在對判決結果提出抗訴的同時，一般還會向行政機關發出檢察意見、檢察建議和糾正違法通知書，但這些監督方式不具有強制性，行政機關不能引起重視，收到的效果也并不明顯。

三、建立行政違法行為檢察監督制度的設想

（一）行政違法行為檢察監督的對象范圍

1.實施行政違法行為檢察監督的范圍應該是檢察機關在履行職責時發現的行政違法行為。在我國，行政權力大、涉及范圍廣、規范化程度不一致，檢察機關雖然可以對行政違法行為行使法律監督權，但法律監督權的實施應在一定范圍內進行，不能夠侵犯其他權利的正常行使。

2.實施行政違法行為檢察監督的范圍不僅包括具體行政行為，還應包括抽象行政行為。檢察機關在履職過程中發現的行政違法行為，大多是侵犯行政相對人合法權益或作出行政處罰程序不合法的具體行政行為，這些自然應當屬于行政違法行為檢察監督的范圍。但是對于人民政府及其內設部門制定頒布的對不特定的相對人具有普遍約束力的抽象行政行為，檢察機關能否對其實施檢察監督？筆者認為，應根據頒布機關的不同，采取不同的監督方式。國務院各部委及地方人民政府制定的行政法規，由于制定機關具有立法權限，所以應按照《立法法》的有關規定處理，檢察機關對此不具有監督權；但是，對于行政機關制定頒布的具有普遍約束力的規范性文件，檢察機關如果在履職過程中發現其制定程序或內容違法，則可以行使檢察監督權。

（二）監督手段的運用

在監督過程中，自然需要相應的監督手段保證監督權正常行使，這其中最為重要、也是一直困擾和阻礙行政違法行為檢察監督的是調查權的行使。

1.在檢察機關中，按照工作職能分工，對行政違法行為實行檢察監督是在民事行政檢察科的職能范圍內，其履行監督職責所依據法律法規主要是《民訴法》、《行政訴訟法》及“兩高”的會簽文件等，但這些法律法規中規定的調查權只限于辦理民事行政案件時，向案件當事人和案外人調查案情使用，其本身不具有強制性，與檢察機關自偵部門的調查權存在不同。

2.受傳統觀念和認識程度的影響，實踐中被調查的單位或個人對民事行政檢察科的職能范圍了解的非常少，自然在主觀上的重視程度不夠強，這無疑會影響調查取證的震懾力和效果。筆者認為，檢察機關應對外統一行使調查權，在行政違法行為檢察監督的過程中，通常會發現隱藏的貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪線索，這就更需要檢察機關實施統一調查權來保障調查取證的順利開展，而不應出現因部門不同，造成同樣權力使用效果不同的尷尬局面。另外，在特殊情況下，檢察機關行使檢察權會遇到被調查單位和個人的無理由拒絕、甚至百般阻撓，這尚需要法律進行進一步完善規定，賦予檢察機關采取強制措施的權力，以保障檢察調查權的充分行使。

（三）行政違法行為檢察監督的方式

1.檢察建議書。在司法實踐中，檢察機關對行政違法行為實施檢察監督通常采取下達檢察建議書的方式，但由于檢察建議書并不具有強制執行力，因此往往達不到預期的監督效果。如果將行政違法行為檢察監督與人大監督、上下級的垂直監督等方式結合使用，將會使監督效果得到有力提升。例如，檢察機關向行政違法行為實施單位所下達的檢察建議書，同時向上一級檢察機關進行備案，并抄送同級人大常委會。行政違法行為實施單位如果未采納檢察機關的檢察建議或未按規定時間進行回復，檢察機關應進行持續監督，可以提請上一級檢察機關向被建議單位的上級主管部門發出建議；也可以報請同級人大進行個案監督，以達到預期的監督效果。

2.移送或協助查辦職務犯罪線索。導致行政違法行為產生的原因多種多樣，有些是因為執法能力和執法水平不高產生的違法行為，有些則是由于以權謀私、徇私枉法、權錢交易等行為的存在，甚至是職務犯罪行為的發生。檢察機關在進行監督過程中，為追求良好的法律效果，要避免個別部門單打獨斗，應形成檢察機關民事行政檢察部門與反貪污賄賂局、反瀆職侵權局之間的監督合力。在對行政違法行為監督過程中，民事行政檢察部門介入早，能夠獲取最原始的材料，對違法行為發生的原因、造成的后果可以作出全面、具體的判斷，而自偵部門在發現線索和偵查技巧上有較大優勢，部門之間通力合作、各自發揮所長，不僅能大大提升監督力度，而且能實現打擊違法行為背后職務犯罪的目的和效果。