農村集體產權制度改革中實現農民“抵押擔保權”的困境及對策

趙士鵬

黨的十八屆三中全會《決定》指出，要“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。根據中央要求，自2015年以來，在中央農辦和農業農村部（原農業部）的領導和推動下，全國各地已陸續開展了五批農村集體產權制度改革試點工作，預計截至2021年年底，這項工作要實現基本完成。

集體經營性資產股份權能改革（以下簡稱：股份權能改革）是農村集體產權制度改革的核心內容。按中央改革方案的要求，要“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。改革推進五年以來，在各地實踐中，農民的占有權、收益權得到了很好的落實;有償退出權和繼承權落實的路徑也有了很好的保障;但在實現“抵押擔保權”方面還存在較大困難。

一、股份權能改革關鍵步驟及六項權能實現情況

（一）股份權能改革關鍵步驟

第一，清產核資、摸清集體家底。長期以來我國農村“政經不分”（村委會和集體經濟組織職責不清），造成各村集體資產管理混亂、經營不善（或者說沒有經營），甚至有腐敗現象的發生。在這次改革中，各村首先摸清了各自資產家底;并把資產分為資源性資產（集體的耕地、林地、水面等）、經營性資產（用于經營的房屋、建筑物、機械設備、資金以及集體擁有的注冊商標）和非經營性資產（用于教育、文化、衛生事業的設施）。

第二，確認成員、保障成員權利。農村長期“政經不分”，不可避免地造成“村民”和“集體經濟組織成員（以下簡稱“成員”）”界線不清，損害了成員應有的權利。這次改革中各地按照尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可的原則，因地制宜地制定了《集體經濟組織成員身份界定指導意見》;然后按《集體經濟組織成員身份界定指導意見》開展成員認定工作，成員認定后，上報縣級農業農村主管部門備案，此舉有效保證了成員權利。

第三，折股量化、開展股份合作。股份合作主要是在有經營性凈資產的村開展。具體做法是將經營性凈資產全部折股量化到成員，再由成員自發成立股份經濟合作社，開展股份合作。

第四，成立組織、明確主體地位。由縣級農村主管部門受理各集體經濟股份合作社登記備案，統一頒發組織證明書，賦予其市場主體地位。集體經濟組織可以到銀行開戶，平等參與市場競爭。

第五，設置股權、賦予農民財產權。按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，國家“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，充分保障了農民的財產權。

（二）權能實現情況

農村集體產權制度改革五年來，農民對集體資產股份的六項權能有了不同程度的實現，其中占有權、收益權實現最為充分，有償退出權和繼承權路徑暢通，但抵押權和擔保權路徑不暢。

首先，占有權和收益權。占有權以集體資產股權證書的形式得以實現，股權證書是以戶發放。收益權以每年領取集體分紅的形式得以實現，目前由于各村經營性資產體量大小不一，經營收益也不盡相同，所以各村分紅也有多有少。但不管集體經濟組織給成員分紅多少，卻實實在在地實現了農民對集體資產的收益權，農民也因此對集體有了歸屬感、認同感和獲得感，此項工作意義重大。這兩項權能實現的比較完全。

其次，有償退出權和繼承權。在集體資產股份權能改革中，各地都出臺《農村集體資產股份有償退出和繼承管理暫行辦法》等相關制度性文件，農民所持股份按照章程約定可以在戶內繼承、社內流轉。有償退出權，只要成員提出申請，在一個經營年度結束后，理事會經過研究和成員大會表決通過，申請人可以實現有償退出。繼承權，因為股權證書是以戶發放，股權為戶內共享，所以這項權能實現更為便捷。這兩項權能實現的也比較完全。

最后，抵押權和擔保權。2020年10月，本文調查了某縣151個農業村（社區）2017～2019年來股權抵押擔保融資情況。調查共發放問卷151份，回收問卷117份，其中有效問卷101份。在回收101份問卷中，三年來共有3個村農民通過集體經營資產股份抵押貸款28.7萬。101個村3年來通過集體經營資產股份抵押擔保融資金額僅有28.7萬元。這充分說明集體經營性資產股份要實現“抵押擔保權”還存在著較大困境。

二、集體經營性資產股份實現“抵押擔保權”難的原因分析

任何人到金融機構去融資，他所提供的財（物、股份）做為抵押擔保物，除擁有完整權利外，還必須經過評估和登記環節;貸款到期，貸款人如不能按期還款，抵押擔保物要進入處置環節。在這些環節中，除了需要貸款人和金融機構參與處，還需要有評估機構、登記機構和拍賣機構的參與。

通過對抵押擔保業務環節和參與的相當主體的梳理不難看出，占有收益權和有償退出繼承權之所以容易實現，是因為在實現這些權能的過程中，基本上只要有集體經濟組織和其相關成員參與，嚴格按合作社章程操作即可實現，到政府農經部門登記也較為容易。而抵押和擔保權則不同于以上四項權能，而抵押擔保權的實現，不是合作社自身就能解決的問題，還不可避免的要與集體經濟組織外部主體發生關系，除金融機構外，還有評估機構、登記機構和拍賣機構。

所以目前因為涉及農村集體經營性資產的評估機構、登記機構和拍賣機構還不健全，金融機構參與這項業務的積極性不高。所以目前農民集體經營性資產股份的“抵押擔保權”實現難度較大。下面以房產產抵押擔保做對照，做具體分析。

（一）評估環節

房產抵押擔保前要評估其價值，然后根據評估價值，銀行才相應設置放貸額。目前全國各地都有正規房產評估機構開展這項業務，這些評估機構也取得了相應資質。再對比集體經營資產股份的評估工作，一是由于股份權能改革剛開展五年，全國許多農村還沒有完成這項工作;二是由于集體經營性資產組成復雜，有養殖業種植業、收購加工來、甚至還有集體擁有的品牌（如全國改革第一村鳳陽小崗村的“小崗”品牌），所以目前我國還沒有哪家機構能對農村集體經營資產股份開展價值評估。即使評估機構有這個業務水準，但其執業范圍也還沒有“評估集體經營性資產”這一項。