地下管廊：打通城市的任督二脈

文_趙 亮（南寧市市政工程管理處高級(jí)工程師，廣西大學(xué)兼職副教授、碩士研究生導(dǎo)師）

制圖_劉文杰（本刊記者）

地下管廊：打通城市的任督二脈

文_趙 亮（南寧市市政工程管理處高級(jí)工程師，廣西大學(xué)兼職副教授、碩士研究生導(dǎo)師）

制圖_劉文杰（本刊記者）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，城市市政管網(wǎng)的建設(shè)規(guī)模不足、管養(yǎng)水平低下等問(wèn)題日益凸顯，如反復(fù)開挖的“拉鏈路”、架空線纜密集的“蜘蛛網(wǎng)”等問(wèn)題一直不能得到很好解決，甚至管線泄漏爆炸、路面塌陷等事故也時(shí)有發(fā)生。各種市政管線因新鋪、擴(kuò)容、改造和維修等原因造成城市路面的反復(fù)開挖、填埋，不僅給當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ顜?lái)交通擁堵等諸多不便，而且形成了噪聲、揚(yáng)塵環(huán)境污染，并造成了人力物力的巨大浪費(fèi)。

為解決這些問(wèn)題，2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院加大了對(duì)市政管廊建設(shè)的推進(jìn)力度，先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，部署開展城市地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2015年8月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，全面推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。

誠(chéng)然，作為一種有利于完善城市功能、保障城市安全、美化城市景觀、延長(zhǎng)管線使用壽命、減少滲漏損失、降低檢修維護(hù)費(fèi)用、促進(jìn)城市“集約化、精細(xì)化、可升級(jí)化”發(fā)展的新型方案，地下綜合管廊無(wú)異于打通城市任督二脈的良方，在世界許多國(guó)家和地區(qū)得到深入研究和推廣，然而，在我國(guó)建設(shè)起步較晚，仍處在研究探索和試驗(yàn)階段。

_法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍采用地下綜合管廊進(jìn)行市政管線綜合，這是解決今后城市發(fā)展過(guò)程中管線與空間矛盾及實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的有效手段和必然趨勢(shì)。

功在后代

地下綜合管廊，是指城市在地下建設(shè)的一個(gè)廊道空間，將通訊、熱力、給水、電力、燃?xì)獾仁姓芫€集中起來(lái)統(tǒng)一納入，并設(shè)置專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)、控制系統(tǒng)，在廊道內(nèi)進(jìn)行各種市政管網(wǎng)的統(tǒng)一管理。作為一種現(xiàn)代化、集約化的城市基礎(chǔ)設(shè)施，地下綜合管廊能充分利用地下空間資源、節(jié)約城市用地，便于管線增設(shè)、維修和管理，雖一次性投入較大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，只要有計(jì)劃分步實(shí)施，將是一件造福子孫后代的偉大工程。

世界許多國(guó)家和地區(qū)把地下綜合管廊作為城市管線建設(shè)的集約化模式，進(jìn)行深入研究和推廣。巴黎是地下綜合管廊發(fā)源地，1832年開始建造以排水為主的廊道，創(chuàng)造性地在其中布置了一些供水管、煤氣管和通訊電纜等管線，形成了早期的管廊。后來(lái)，由于管廊具有管線直埋方式所無(wú)法比擬的優(yōu)點(diǎn)，逐步在發(fā)達(dá)國(guó)家的城市中得到推廣。

按照目前世界發(fā)達(dá)城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，普遍采用地下綜合管廊進(jìn)行市政管線綜合，是解決今后城市發(fā)展過(guò)程中管線與空間矛盾及實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的有效手段和必然趨勢(shì)。我國(guó)的地下綜合管廊建設(shè)雖然起步較晚，但也已有了很多建設(shè)案例。我國(guó)第一條具有較大規(guī)模、設(shè)施完善、配備了中央控制系統(tǒng)的綜合管廊于1994年建成，位于上海浦東新區(qū)，共計(jì)11.13公里。2000年以后，濟(jì)南、杭州、漳州、青島、廈門、昆明、哈爾濱、廣州等各個(gè)城市都進(jìn)行了地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在2015年和2016年分兩批公布了綜合管廊試點(diǎn)城市。南寧市繼2015年獲得國(guó)家海綿城市試點(diǎn)城市之后，2016年又獲得了國(guó)家綜合管廊試點(diǎn)城市。經(jīng)過(guò)初步的實(shí)踐檢驗(yàn)，管廊建設(shè)模式已在我國(guó)得到普遍認(rèn)同，但由于存在管理體制、資金障礙等問(wèn)題，現(xiàn)階段我國(guó)城市建設(shè)的地下綜合管廊還不普遍。

遭遇“瓶頸”

當(dāng)前，我國(guó)正處于大力推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)時(shí)期，但各地在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)推行的過(guò)程中出現(xiàn)了很多困難，從城市宏觀管理的角度來(lái)說(shuō)，主要存在以下四種情況。

1.思想認(rèn)識(shí)不到位，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。城市綜合管廊建設(shè)的初期投資巨大，老城區(qū)改造過(guò)程中施工難度大、周期長(zhǎng)，短期內(nèi)很難完善區(qū)域內(nèi)管廊的規(guī)劃和建設(shè)。加上城區(qū)建設(shè)日新月異，無(wú)法對(duì)遠(yuǎn)期城市發(fā)展的具體情況準(zhǔn)確把握，一旦管廊規(guī)劃失誤，則會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。

同時(shí)，由于現(xiàn)今體制對(duì)官員的考核是以任期為時(shí)間段來(lái)進(jìn)行，如果沒(méi)有把城市綜合管廊的建設(shè)納入考核內(nèi)容，這樣一個(gè)前期投資高、見效慢、管線權(quán)屬單位眾多且影響到各方利益的重大工程，很難得到地方政府的大力推進(jìn)。因此地下綜合管廊措施的落實(shí)，需要自上而下的頂層設(shè)計(jì)。必須把地下綜合管廊的建設(shè)作為主政一方主要領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效考核項(xiàng)目，才能從根本上保證城市地下綜合管廊建設(shè)的順利推進(jìn)。

2.體制機(jī)制不完善，管線權(quán)屬單位支持意愿不強(qiáng)。城市綜合管廊的運(yùn)營(yíng)、管理機(jī)制不完善，客觀上形成了市政管線條塊分多頭管理的局面。從市政管線的專業(yè)性質(zhì)來(lái)說(shuō)，給水管、熱力管等管線由地方政府負(fù)責(zé)投資和運(yùn)營(yíng)，而輸配電管線則是由國(guó)家電網(wǎng)公司來(lái)投資和運(yùn)營(yíng)。每種市政管線的權(quán)屬單位都組成了自己的專業(yè)管線施工與維修隊(duì)伍，每年都在維護(hù)上進(jìn)行大量的經(jīng)費(fèi)投入。這就在事實(shí)上形成了局部利益階層——有自己的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、有自己的用人權(quán)利、有自己的規(guī)劃靈活度。同時(shí)，隨著城市的大規(guī)模開發(fā)，一旦開發(fā)商在開發(fā)過(guò)程中對(duì)市政管線有所損毀，其權(quán)屬單位又能以受損管線業(yè)主的身份要求開發(fā)商進(jìn)行賠償，由于賠償費(fèi)用可以根據(jù)受損情況在一定的范圍內(nèi)靈活確定賠償數(shù)額，其間更是存在著“吃拿卡要”的腐敗可能。

同時(shí)，各個(gè)管線權(quán)屬單位都不屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，沒(méi)有降低經(jīng)營(yíng)成本的迫切需要，而且把自身專業(yè)管線的維護(hù)作為靈活安排用工、靈活安排預(yù)算經(jīng)費(fèi)的權(quán)利體現(xiàn)。而市政管線一旦納入城市綜合管廊統(tǒng)一管理，則在事實(shí)上削弱了權(quán)屬單位的原有權(quán)利。因此，管線權(quán)屬單位對(duì)城市管廊的建設(shè)基本上是持消極抵制的態(tài)度，這就需要當(dāng)?shù)卣陨隙碌赝晟剖姓I(yè)管線的管理機(jī)制體制，杜絕利益分割把持的局面。另外，從國(guó)內(nèi)各個(gè)管廊建設(shè)試點(diǎn)來(lái)看，管廊的歸口管理單位各不相同。如甘肅慶陽(yáng)綜合管廊屬于政府直接管理、浦東張楊路綜合管廊屬于城市道路管理部門、青島高新區(qū)綜合管廊屬于開發(fā)公司管理。管理主體不同，對(duì)管廊使用效率提升的力度必然不同，這就需要當(dāng)?shù)卣Y(jié)合實(shí)際情況，做好歸口管理工作，確保各專業(yè)管線的納入和正常運(yùn)營(yíng)。

3.法律法規(guī)不健全，執(zhí)行力度小。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)城市綜合管廊建設(shè)、管理、運(yùn)行和養(yǎng)護(hù)等有關(guān)的法律法規(guī)，地方性法規(guī)也未見出臺(tái)。地下空間的規(guī)劃原則、轉(zhuǎn)讓管理、有償使用、權(quán)屬出售、抵押租賃等各個(gè)方面都還屬于法律的空白。綜合管廊地下空間的產(chǎn)權(quán)和收費(fèi)依據(jù)沒(méi)有物權(quán)法的明確定義，市政專業(yè)管線強(qiáng)制入廊、管廊運(yùn)營(yíng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管廊產(chǎn)權(quán)單位和市政管線單位權(quán)利義務(wù)的劃分也不明確。

從各地管廊建設(shè)試點(diǎn)的情況看，由于影響到了部門利益，有些城市的市政管線權(quán)屬單位在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工程改造方案中采用“繞遠(yuǎn)路”的方法來(lái)避免穿越已建設(shè)好綜合管廊的區(qū)域地塊，從而躲避進(jìn)入管廊。因此，要在方案設(shè)計(jì)的審批中，把沒(méi)有納入管廊的新鋪、改造項(xiàng)目進(jìn)行專家評(píng)審，能夠納入管廊的一定要納入進(jìn)來(lái)，確保綜合管廊的利用效率。

4.資金來(lái)源難，限制管廊推廣。目前，城市綜合管廊的投融資主體主要為地方政府融資平臺(tái)，項(xiàng)目資金渠道以政府的間接融資為主，有銀行貸款、企業(yè)債、信托、融資租賃等多種形式。截至2016年上半年，一共發(fā)行了7支城市地下綜合管廊建設(shè)的專項(xiàng)債券，融資總額為87.7億元。發(fā)行規(guī)模在各類專項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)債中的占比不大，其原因之一是城市綜合管廊的項(xiàng)目收益難以測(cè)算。由于項(xiàng)目收益未知，導(dǎo)致社會(huì)資金參與城市地下綜合管廊的PPP項(xiàng)目較少。項(xiàng)目融資困難，成為城市綜合管廊建設(shè)最大的瓶頸。

破解之法

1.立法推動(dòng)——打破各自為政，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強(qiáng)監(jiān)管。到目前為止，我國(guó)的建筑法規(guī)中，尚未涉及城市地下空間方面的法律法規(guī)。從國(guó)家的層面上要抓緊制定和完善《城市地下綜合管廊規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《城市地下綜合管廊抗震防災(zāi)規(guī)范》《城市地下綜合管廊入廊管線定期檢驗(yàn)規(guī)則》等方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。城市綜合管廊的工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災(zāi)等需要。自然環(huán)境合適的城市，可以考慮與城市地下深隧同步建設(shè)，統(tǒng)籌解決城市暴雨內(nèi)澇問(wèn)題。地下綜合管廊斷面應(yīng)滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設(shè)、增容、運(yùn)行和維護(hù)檢修的空間要求，并配建檢修通道，合理設(shè)置出入口，以便于維修和更換管道。地下綜合管廊應(yīng)配套建設(shè)消防、供電、照明、通風(fēng)、給排水、視頻、標(biāo)識(shí)、安全與報(bào)警、智能管理等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運(yùn)行。要滿足各類管線獨(dú)立運(yùn)行維護(hù)和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。

所在城市的地方人大應(yīng)該出臺(tái)《城市地下空間專項(xiàng)規(guī)劃》《地下綜合管廊投資與運(yùn)營(yíng)管理辦法》《地下綜合管廊日常維護(hù)規(guī)程》等地方性法規(guī)，明確當(dāng)?shù)卣堑叵戮C合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理工作的責(zé)任主體，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，打破各市政管線權(quán)屬單位的部門利益，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確主管部門，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，定期對(duì)城市綜合管廊的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作進(jìn)行督促檢查。同時(shí)，要將城市地下綜合管廊的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)納入當(dāng)?shù)卣目?jī)效考核體系，建立有效的督查制度。

在城市地下綜合管廊的運(yùn)營(yíng)管理上，地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位要與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時(shí)間、費(fèi)用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容。管廊本體及附屬設(shè)施的管理可以由城市地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)，入廊管線的設(shè)施維護(hù)及日常管理可以由各管線單位負(fù)責(zé)。管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位應(yīng)按照《日常維護(hù)規(guī)程》分工明確，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。

2.多元投入——解決機(jī)制與資金問(wèn)題。城市綜合管廊的建設(shè)和其他城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，初期投資大、后續(xù)維護(hù)資金多。為了平滑地方政府的財(cái)政支出，應(yīng)該創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，本著“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益；誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，優(yōu)化合同管理，確保給予社會(huì)資金年8%至12%的收益率，把社會(huì)資金納入進(jìn)來(lái)。

應(yīng)鼓勵(lì)入廊管線單位共同組建或與社會(huì)資本合作組建股份制公司，聯(lián)合投資建設(shè)綜合管廊，或在當(dāng)?shù)厝嗣裾笇?dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì)，招標(biāo)選擇建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理單位。鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。要積極培育大型專業(yè)化城市綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)，通過(guò)多元投入，解決運(yùn)營(yíng)機(jī)制和融資問(wèn)題。

在運(yùn)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中，入廊管線單位應(yīng)該向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、成本和收益的關(guān)系，由地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位根據(jù)市場(chǎng)化原則共同協(xié)商確定。入廊費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本，以及各入廊管線單獨(dú)敷設(shè)和翻建、擴(kuò)容改造成本確定。日常維護(hù)費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體和附屬設(shè)施維修、更新等維護(hù)成本，以及市政管線占用地下綜合管廊空間比例、對(duì)附屬設(shè)施使用強(qiáng)度等因素合理確定。

3.因地制宜——新、老城區(qū)方案有所不同。城市綜合管廊的規(guī)劃需要從全局出發(fā)，結(jié)合地方自然地形坡向，做到因地制宜、“一廊一策”。比如，丘陵地貌、排水體系清晰的城市，就可以將城市污水、雨水的排水系統(tǒng)納入綜合管廊，統(tǒng)一管理。甚至可以考慮將海綿城市的建設(shè)理念與綜合管廊相互融合，在主干道下方的干線綜合管廊中，增加一個(gè)或者兩個(gè)艙室，專門用于城市雨水排水和生活污水的排水使用。這樣，不僅能夠?qū)Τ鞘惺姓O(shè)施進(jìn)行集約化設(shè)計(jì)和管理，而且能夠解決管廊本身的排水問(wèn)題，更加有利于管廊的日常運(yùn)行。當(dāng)然，對(duì)于地勢(shì)相對(duì)平坦的城市，則不宜把依靠重力流的排水系統(tǒng)納入進(jìn)來(lái)，避免因排水管線的坡度設(shè)計(jì)要求導(dǎo)致管廊的埋深增加太大，從而增加不必要的工程投資。在設(shè)計(jì)上，要考慮適度預(yù)留若干管位空間，便于以后市政管線的敷線增減和維護(hù)管理。如廣州知識(shí)城綜合管廊的設(shè)計(jì)上，就預(yù)留了冷、熱水管的位置，便于知識(shí)城日后的市政服務(wù)升級(jí)使用。在管廊的運(yùn)營(yíng)管理上，可以在“管廊公司+管線業(yè)主自管”模式、“有限管養(yǎng)分開”模式和“完全管養(yǎng)分開”模式上進(jìn)行技術(shù)分析比較，加以靈活選擇。

結(jié)合城市的自然地形，新老城區(qū)在綜合管廊建設(shè)中應(yīng)該有不同的方案。

三種城市管廊運(yùn)行管理費(fèi)用—效益分析

對(duì)于老城區(qū)來(lái)說(shuō)，應(yīng)結(jié)合舊城改造、道路升級(jí)、城市內(nèi)河疏浚、黑臭水體治理、地下空間開發(fā)等規(guī)劃，因地制宜、綜合統(tǒng)籌城市管廊的建設(shè)。在原城區(qū)交通流量大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，優(yōu)先進(jìn)行地下綜合管廊的工程改造。老城區(qū)綜合管廊的改造項(xiàng)目，在工程建設(shè)過(guò)程中，要重點(diǎn)考慮用地拆遷、環(huán)境污染問(wèn)題，同時(shí)，要對(duì)施工方案進(jìn)行專家論證，避免因管廊建設(shè)造成城市主干路的強(qiáng)度降低、周邊建筑物沉降開裂等事故。

_在上海市安亭新鎮(zhèn)的建設(shè)中，把智慧城市、生態(tài)居住型城市和新城綜合管廊的建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，同步實(shí)施，從而提升了整個(gè)新城的層次和水平。

對(duì)于新城區(qū)來(lái)說(shuō)，城市新區(qū)、各類園區(qū)以及成片開發(fā)區(qū)域在建設(shè)開發(fā)過(guò)程中，新建道路要根據(jù)其功能和需求，同步建設(shè)地下綜合管廊。尤其是新城區(qū)區(qū)域內(nèi)的重要公共空間、高強(qiáng)度開發(fā)區(qū)、道路與鐵路或河流的交叉處、主要道路交叉處，以及道路寬度難以單獨(dú)敷設(shè)多種市政管線的路段，應(yīng)該優(yōu)先建設(shè)地下綜合管廊。

新城區(qū)綜合管廊的改造項(xiàng)目重在規(guī)劃，避免新建管廊的位置與走向偏離未來(lái)新城區(qū)的發(fā)展，從而造成基礎(chǔ)設(shè)施投資的浪費(fèi)。在工程建設(shè)上應(yīng)該做到同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入運(yùn)營(yíng)。盡量將新城區(qū)綜合管廊的建設(shè)和新區(qū)的海綿城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃統(tǒng)一起來(lái)，做到“理念一致、規(guī)劃融合、投資節(jié)省、運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)”。如在上海市安亭新鎮(zhèn)的建設(shè)中，就把智慧城市、生態(tài)居住型城市和新城綜合管廊的建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，同步實(shí)施，從而提升了整個(gè)新城的層次和水平。

DIXIA GUANLANG DATONG CHENGSHI DE RENDU ERMAI