山東政府引導基金的“杠桿效應”

王欣芳

山東省政府自2014年底設立省級政府引導基金以來，基金總規模已達1451億元人民幣（下同），居中國第2位。截至10月底，山東省省級政府引導基金已完成盡職調查項目490個、實現投資項目110個，撬動金融和社會資本600多億元。

力諾特玻增資背后的財政杠桿

2016年6月，山東力諾特種玻璃股份公司（下稱“力諾特玻”）獲得首屆新三板百強稱號，這距離其登陸新三板不足一年時間。成立于1995年的力諾特玻是集特種玻璃研發、生產、銷售于一體的高新技術企業，主要生產中低硼硅藥用玻璃、耐熱玻璃、電光源玻璃三大系列產品，目前是格蘭仕、美的電器、樂扣樂扣、荷蘭飛利浦、德國歐司朗等著名企業的核心供應商。

據了解，近年來國內日用玻璃市場需求量保持10%-15%左右的增長速度，根據行業發展趨勢預測，國內對于中性硼硅玻璃的需求量年增長率可達到20%，預計到2020年國內需求量將快速增長至43億只，項目產品需求空間廣闊。另外，力諾特玻所生產的中性硼硅藥用玻璃屬于《醫藥工業“十三五”發展規劃》醫藥包裝指定材料，目前其生產工藝處于國內領先水平，符合國家相關產業政策發展戰略，該項目對加強藥用包裝材料高端供給，加快我省醫藥行業產業結構調整具有重要意義。

基于其良好的業務發展勢頭和盈利能力，多家機構和社會資本均看好力諾特玻，不吝于為其提供資金和資源上的支持。今年三月，力諾特玻在新三板順利完成第二輪定向增發，募集資金3696萬元。

“我們第二輪是稀釋了528萬股，其中魯信資本是428萬股，占我們投資后的股本2.54%。”據山東力諾特玻董事會秘書詹從彬介紹，參與認購的魯信資本市場發展股權投資基金，是山東省政府引導基金參股設立的第一支子基金。其對力諾特伯增資2996萬元，認購428萬股，占增資擴股后總股本的2.5%。

據山東力諾特玻總經理邵靖波介紹，魯信增發力諾特玻確實有積極的推動作用，看到政府基金投入，大量金融和社會資本也相繼跟進，“基本上陸陸續續有三四十家來和我們談了”。投入資金一是用于加強市場拓展與營銷，通過貼牌或出口增加產量與收入，提高市場占有份額。目前正與美國康寧公司洽談代工，預計年增加產值6000萬，增加凈利1000萬元；二是用于加強技術研發，改進生產工藝，降低生產成本，提高毛利率；三是用于補充流動資金，壯大力諾特玻資本實力，增強力諾特玻在特種玻璃制造領域競爭力，推動力諾特玻更好更快發展。

引來社會資本、伴隨企業成長，子基金擇機退出，收回后再滾動投入、循環使用：魯信資本對力諾特玻的增資，恰是政府引導基金的管理運作基本模式的代表之一。

2014年底，山東省政府在全國較早出臺了《關于運用政府引導基金促進股權投資加快發展的意見》和《山東省省級股權投資引導基金管理暫行辦法》，之后省財政廳會同省金融辦等部門，陸續研究制定了《山東省省級引導基金績效評價管理暫行辦法》等11項具體配套制度，形成了全面系統、科學規范的引導基金管理制度體系，在制度建設方面走在全國前列。

“自2014年底省政府決定設立省級政府引導基金以來，經過相關省直部門、基金管理機構等各方面共同努力，山東省省級政府引導基金管理運作取得了重要的階段性成果。”11月8日，在省政府新聞辦召開的新聞發布會上，山東省財政廳副巡視員、新聞發言人高劍鋒介紹，截至目前，我省省級共設立了19個方向的引導基金，批準參股子基金51只，基金總規模達1451億元。今年6月國內知名股權投資服務機構清科集團發布了2015年各省政府引導基金綜合排名，我省居全國第2位。

“四兩撥千斤”，撬動社會資本逾600億元

濰坊大洋泊車股份有限公司（下稱“大洋泊車”）是一家專門從事機械式立體停車設備的研發、規劃、設計、制造、安裝和維修保養等業務的高新技術企業，是山東省第一家立體車庫公司，目前公司國內市場份額居領先地位。

雖則市場前景良好，但企業和行業發展都需要大量資金注入。2015年12月底，山東中泰齊東信息產業發展投資中心和山東中泰齊東世華節能投資中心兩只政府引導基金參股基金分別向大洋泊車投資2300萬元和2000萬元，認購541萬股，占大洋泊車總股本的5.63%。

“以前政府雖然有專項扶持基金，但需要地方企業分享，資金分散后的扶持效果便有了折扣。”濰坊大洋泊車股份有限公司董事長李祥啟介紹，“改革后，中泰這樣的專業機構把相關資金集合起來進行投資。為了完成它對政府的承諾和責任考核，對全社會的企業進行詳細的風險檢查，選定目標把資金投進來。對我們企業來說沒有利息沒有抵押，確實感受到了政府對我們的一種幫扶。”

“我們在關鍵時候幫助企業成長，之后實現退出，用這些資金繼續去支持其他企業發展，應該說這種財政資金的使用方式會更好而且更長久。”據齊魯中泰資本管理有限公司董事長劉玉星介紹，政府引導基金參股基金投資后，基金管理機構利用自身智力資源和券商資源，積極推動大洋泊車資本市場上市，目前已啟動國內創業板上市融資計劃，上市后將進一步增強山東省在國內立體停車設備方面的領先優勢，提升立體停車設備產業集聚度，增加中高端有效供給，補齊城區停車難短板，對我省深入推進供給側結構性改革將起到引領、示范作用。

實際上，大洋泊車等企業已經享受到由扶持企業的財政專款改革成引導基金后的成效。而對政府來說，這一轉變也很有深意。在高劍鋒看來，政府引導基金把過去扶持企業的財政專款改為基金，變行政安排為市場運作、變無償投入為有償使用、變直接投資為間接引導、變單一扶持為綜合扶持。在引導基金和過去財政專款分配方式的不同方面，高劍鋒說，傳統財政專款沒有杠桿放大功能，投一塊錢就是一塊錢；而基金方式是政府資金和社會資本聯合，政府通過參股、讓利等手段，引導社會資本擴大投放，一塊錢就變成了幾塊錢，甚至幾十塊錢，這樣既發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，又為社會資本投資打開了廣闊空間。

“另外，還有很重要的一點，就是基金模式通過市場手段運作，更公平、更專業、更規范，對于減少權力尋租、預防腐敗也能起到積極作用。所以說，設立政府引導基金來支持產業發展，是財政資金分配方式的重大變革，具有多方面的創新意義。”高劍鋒表示。

目前，我省政府引導基金已初步形成具備不同政策導向、涵蓋各個產業領域的基金群。據統計，截至10月底，省級引導基金已完成盡職調查項目490個，完成上會項目172個，完成過會項目130個，實現投資項目110個，撬動金融和社會資本600多億元。

擬打造3000億元基金群

11月2日，省政府出臺了《關于加快省級政府引導基金投資運作若干政策措施》（魯政辦字〔2016〕194號），提出“十六條”新政來進一步帶動金融和社會資本出資，盡快形成總規模3000億元以上的基金群，更好支持經濟社會發展。

此次出臺的“十六條”政策，打破投資領域分割格局，鼓勵引導基金交叉投資。實行“門戶開放”政策，鼓勵引導基金以不超過自身規模50%的比例開展相互間交叉投資，拓展投資范圍，豐富項目選擇，解決部分基金投資范圍窄、不同方向引導基金投資領域分割的問題。

同時，調整出資順序，實行引導基金先行出資。發揮政府引導基金的引導示范作用，滿足設定條件后，省級政府引導基金可先于其他出資人出資，更好地為機構募資提供增信支持，增強基金市場競爭和項目獲取能力。

除此之外，還提出實施政策“組合拳”，提高基金運作效率；優化PPP基金架構和運作方式，增強基金競爭力；加大直投基金投資力度，促進資本市場加快發展；強化政府服務職能，打造包容規范的市場環境。

近年來，山東在推動產業升級、補齊發展短板、厚植發展優勢等方面做了大量工作，取得了一定效果。但受國內經濟持續低迷影響，全省經濟下行壓力仍然較大，當前穩增長、調結構、促改革、防風險的任務很重，需要積極財政政策繼續加力增效。

“下一步，在做好現有各類基金管理運營的基礎上，山東省將盡快組建一批大型產業投資基金。”高劍鋒表示。

山東要加強與大型國有企業和具備實力的民企合作，加快產業基金設立步伐，著力支持裝備制造、互聯網+、節能環保、海洋開發、交通運輸、醫療健康、文化教育等重點領域和關鍵環節。原則上每只基金規模不低于30億元，力爭總規模超過2000億元。

高劍鋒說，基金投資可采取股權、債權或股債結合等方式靈活開展投資，同時建立投貸聯動機制，發揮基金增信作用，在項目層面吸引金融資本，金融機構可放大杠桿比例給予項目貸款支持。

對于基金投資領域，不再為基金設定具體投資領域和投資限制，針對工業轉型升級等七大類投資方向，各基金均可平行投資、合作競爭。如資金來源主要是省外，投資地域限制也將大幅度放寬。

在基金投資階段上，對基金不再作出具體限制，既可投早期，也可投中后期及后期；既可設立天使、VC、PE，也可設立Pre-IPO基金、并購基金等。

在基金退出機制上，基金存續期內，鼓勵社會資本和基金其他出資人購買引導基金所持股份或出資權益，引導基金可以優惠價格轉讓退出。

在基金激勵政策上，對投資進度快、綜合效益好的子基金，引導基金可將部分收益讓渡給基金管理機構和社會出資人，并對基金管理機構給予適當獎勵。