“兩規(guī)合一”視角下利辛縣城鄉(xiāng)用地協(xié)調研究

蔣 偉

(合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230041)

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“兩規(guī)合一”視角下利辛縣城鄉(xiāng)用地協(xié)調研究

蔣 偉

(合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥 230041)

結合利辛縣中心城區(qū)規(guī)劃實例，以“兩規(guī)合一”為研究基礎，分析了建設用地及非建設用地協(xié)調發(fā)展的工作思路與方法，歸納并提出了優(yōu)化城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的措施與建議，以引導城鄉(xiāng)合理、高效、集約發(fā)展。

兩規(guī)合一，中心城區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地

“兩規(guī)”是指城市總體規(guī)劃(以下簡稱“城規(guī)”)和土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱“土規(guī)”)，“兩規(guī)合一”是指上述兩個規(guī)劃在城市空間布局與發(fā)展上進行緊密銜接，強化對基本農田的有效保護及城市建設用地的有序控制[1]。隨著我國經濟的發(fā)展和改革的深入，現(xiàn)行規(guī)劃體系與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現(xiàn)，與加強土地利用空間管制的要求有一定距離[2]，如規(guī)劃類型過多，職能重疊、決策分散、缺乏銜接等，已明顯制約規(guī)劃作用的發(fā)揮，影響國家治理能力的現(xiàn)代化。針對這些問題，黨的十八大和十八屆三中全會、中央經濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議等提出要推進市縣規(guī)劃體制改革，探索“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖[3]。這里形成“一張藍圖”的現(xiàn)實基礎，就是要實現(xiàn)城市總體規(guī)劃同土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調一致，即“兩規(guī)合一”。其工作本質是一項統(tǒng)籌協(xié)調工作，基礎是空間層面的城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃合一，意義是深化社會治理能力，愿景是建立科學完善的空間規(guī)劃體系[4]。為促進土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，本文以安徽省亳州市利辛縣中心城區(qū)“兩規(guī)合一”研究實踐為例，探討如何構建科學合理的城市建設的“一張藍圖”，并將其合理應用到城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐中。

1 開展研究工作的現(xiàn)實基礎

根據(jù)《利辛縣城總體規(guī)劃(2009—2030)》，利辛縣城市規(guī)模為：至2015年城市人口規(guī)模發(fā)展到24萬人，建設用地規(guī)模：25.15 km2。中期至2020年利辛縣縣城人口規(guī)模為32萬人，城市建設用地規(guī)模為32 km2。遠期至2030年利辛縣縣城人口規(guī)模為50萬人，城市建設用地規(guī)模為50 km2。《利辛縣土地利用總體規(guī)劃(2006年—2020年)》提出，規(guī)劃期間，利辛縣中心城區(qū)用地發(fā)展方向為“西拓、北擴、南跨、東抑”，規(guī)劃通過濱河新城和工業(yè)園區(qū)建設，帶動城市全面西拓和北進，形成“兩軸、雙核、四區(qū)、綠色網絡”的總體布局結構。到2020年，中心城區(qū)建設用地面積3 500.00 hm2，人口總規(guī)模為32萬人。從上述兩個規(guī)劃情況及現(xiàn)實基礎來看，著手開展兩規(guī)合一工作目前還存在以下難點：1)城規(guī)各類規(guī)劃缺乏整合。縣城總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)、控制性詳細規(guī)劃編制了很多，但尚未整合成一張法定的總圖，為下一步與土規(guī)之間的差異圖斑比對埋下隱患。2)信息平臺基礎薄弱。缺乏ArcGIS格式的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，兩規(guī)信息協(xié)調平臺構建起步難度較大。3)坐標系統(tǒng)尚不統(tǒng)一。城市總體規(guī)劃通常采用54坐標系，而土地利用總體規(guī)劃普遍采用80坐標系，矢量圖相互之間無法疊加比對，這也是很多城市的共性問題。

2 開展研究工作的主要步驟

1)搭建工作平臺。以土地利用二調數(shù)據(jù)為基礎，疊加逐年的土地詳查變更數(shù)據(jù)，統(tǒng)一空間坐標、統(tǒng)一工作平臺。2)用地分類標準銜接。目前城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃均有自己的一套用地分類標準(GB 50137—2011城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準、《土地規(guī)劃分類》(2009))，雖然兩規(guī)農用地及部分建設用地均能建立對應關系，但由于兩者的出發(fā)點和側重點不同，還有部分地類在定義和內涵上無法完全對接，需要進行一定程度的銜接[5]，比如對于城鄉(xiāng)居民點建設用地，土地規(guī)劃分類標準中包括城鎮(zhèn)用地、農村居民點用地、采礦用地、其他獨立建設用地4類，與城市用地分類標準中的分類不盡相同。同時，對于區(qū)域公用設施用地，土地規(guī)劃分類標準中沒有與之完全對應的地類，而且分別劃為其他獨立建設用地、特殊用地、水工建筑用地等。此外，水庫水面在城市用地分類中為非建設用地，而在土地規(guī)劃分類中則為建設用地。針對上述用地分類存在的沖突，從建設用地指標的角度出發(fā)，本研究提出了在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模邊界的封閉空間之內，存在部分不應計入城鎮(zhèn)建設用地的建設用地與非建設用地，實際上是占用了城市建設用地指標(用途差異)，應分別歸入相應的用地類別中。這些用地主要包括：水域、水庫水面，各類城市綠地以及區(qū)域交通設施用地和區(qū)域公用設施用地。3)兩規(guī)疊合。將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在統(tǒng)一的空間坐標平臺上進行疊合，并劃定若干控制線(見圖1)，主要包括：結構控制線(基本生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界)和用地控制線(建設用地規(guī)模控制線、產業(yè)區(qū)塊控制線、基本農田控制線)，從而實現(xiàn)空間管理的根本要求：統(tǒng)一“兩規(guī)”空間管控目標，統(tǒng)一發(fā)展與限定思路。4)圖斑對比分析。對疊合后的中心城區(qū)兩規(guī)圖斑進行分析，標示出兩規(guī)一致圖斑與兩規(guī)差異圖斑(見圖2)。根據(jù)相關數(shù)據(jù)分析，利辛縣中心城區(qū)圖斑總面積72.12 km2，兩規(guī)差異圖斑18.07 km2，占圖斑的25.06%；兩規(guī)一致圖斑共計54.04 km2，占圖斑的74.94%，其中兩規(guī)均為建設用地面積為49.46 km2，兩規(guī)均為非建設用地面積為4.58 km2。

3 兩規(guī)合一實踐

依據(jù)上述工作步驟，筆者展開了對利辛縣中心城區(qū)兩規(guī)用地的梳理與協(xié)調工作，并重點針對兩規(guī)不合一的圖斑差異提出了修改調整的建議，見表1。

表1 用地協(xié)調策略表

4 結語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展一直是我國強烈期望與追求的美好愿景。“兩規(guī)合一”是城鄉(xiāng)規(guī)劃未來發(fā)展的必然趨勢。在對“兩規(guī)合一”的探索過程中，還存在著技術難題、現(xiàn)行行政體制等諸多困難，解決方案的理想化與現(xiàn)實操作也存在一定的矛盾，未來還有很多問題等待破解。

[1] 肖昌東，方 勇，喻建華，等.武漢市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”的核心問題研究及實踐[J].規(guī)劃師,2012(11)：85-90.

[2] 顧秀莉.“兩規(guī)合一”背景下的土地儲備規(guī)劃編制初探[J].上海城市規(guī)劃,2010(4)：5-8.

[3] 朱冬奇.基于“兩規(guī)合一”的上海浦東新區(qū)土地利用總體規(guī)劃編制[J].上海國土資源，2012(4)：13-17.

[4] 潭艷霞.“兩規(guī)合一”深圳實踐的經驗與困境[J].特區(qū)經濟，2015(8)：9-12.

[5] 盧依川.土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系研究[D].長沙：湖南農業(yè)大學，2012.

On coordinative land use of rural and urban areas in Lixin County under “the coordination of urban plan and land use plan”

Jiang Wei

(HefeiPlanningandDesignInstitute,Hefei230041,China)

Combining with the planning case at the central district of Lixin County, the paper analyzes the construction ideas and methods for the coordinative development of the construction land and non-construction land based on the coordination of urban plan and land use plan, and points out the measures and suggestions for the optimization of urban general planning and the land use general planning, so as to guide the reasonable, effective and intensive development of rural and urban areas.

coordination of urban plan and land use plan, central district, urban and rural planning, land

1009-6825(2016)22-0025-02

2016-05-27

蔣 偉(1985- )，男，工程師

TU981

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