河北省法治政府評估指標體系構建及路徑分析

申靜　杜媛媛

摘 要 法治政府評估活動既是對全球化法治指數浪潮的回應，也是發軔于我國法治政府建設的客觀要求。法治政府評估指標體系對法治河北建設具有重要意義。法治機關評估指標體系應當遵循科學性、實用性、多元化、區分原則加以構建；測評方式要綜合運用網上測評、實測等多種方式；此外，要建立評估指標的動態調整機制。

關鍵詞 法治評估 指標體系 實測

基金項目：本文系申靜主持的2014河北省人力資源和社會保障廳課題《河北省法治型機關的指標體系的構建及其實現路徑》（課題編號為JRS-2014-8002）及2015河北省社科基金《國家治理現代化視野中法治河北實現路徑研究》的課題成果（課題編號為HB15FX046）。

作者簡介：申靜，河北大學政法學院講師，研究方向：行政法學；杜媛媛，衡水學院法政系，副教授。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-218-02

量化法治、法治評估運動作為評價、推進法治建設的重要途徑在全球范圍內興起。在我國，法治政府評估活動既是對全球化法治指數浪潮的回應，也是發軔于我國法治政府建設的客觀要求。法治政府評估是法治政府建構的重要驅動力，為法治政府建設提供了標尺和檢驗依據。如何設計一套科學的法治政府評估指標體系，將法治這一價值導向的豐富內涵和基本構成要素予以量化以客觀衡量、檢測、指引法治政府建設是一項重要課題。

一、河北省建立法治政府評估指標體系的規范梳理

從規范層面看，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求：“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”。2015年《河北省人民政府關于深入推進依法行政加快建設法治政府的實施意見》中明確指出：“完善法治政府建設指標體系。”上述文件表明了黨中央、國務院以及河北省政府著力推進法治政府指標體系的建立和完善，為法治政府指標建設指明了方向，提供了制度支撐。在立法層面，河北省尚沒有在省級層面制定有關法治政府指標體系的法律規范，存在立法空白。

二、河北省建立法治政府評估指標體系的必要性分析

當前，河北省正在全面推進法治政府建設，建設法治河北。法治政府評估指標體系對法治河北建設具有重要意義。

（一）衡量、檢驗法治政府建設的標尺

法治政府指標體系具有“認知與評價”功能，是衡量、檢驗法治政府建設的標尺。河北省法治政府建設水平在全國并未位居前列，通過法治政府評估可以客觀評價各級政府及其部門法治建設發展水平，發現制約和影響依法行政的主要問題和薄弱環節，進而尋找改進措施。量化法治中測評得分、城市得分排行榜等有助于各級政府和部門比照指標體系，與其他測評對象橫向進行對比，尋找差距， 進而定位下一步法治建設的著力點。

（二）為法治政府建設指明方向

法治政府作為一種價值評估是法治政府建設的重要抓手和推動力。以量化法治的方式推行法治建設不失為一條有效途徑。評估具有多重功能，除了評價功能外，還具有指引功能。評估指標中蘊含著科學、合理的法治方式，對治國理政具有重要參考價值，可以為法治政府建設指明前進的動力和方向，有助于國家治理體系現代化的實現，實現政府善治。

三、河北省法治政府指標體系構建的路徑分析

“法治評估指標是評估活動的核心，直接決定評估效果的關鍵。”設計一套科學的評估指標體系和考核標準有助于對法治機關建設的成效進行衡量，通過評估便于發現法治機關建設中存在的問題，進而提出有針對性改進對策，為法治機關建設提供參考。將法治政府的內在要求分解、量化、細化，設計一套可統一適用于各行政機關的指標體系并非一件易事，受制于諸多因素。

（一）法治機關評估指標體系建構的原則

1.科學性原則：指標設計的科學性直接決定了測評結果的公正性和可信度。指標研發團隊要依據法治政府建設的要求和現狀合理選擇指標觀測點、確定分值權重和評估方法。要通過試測、試錯來不斷調整修正指標體系，以保證其科學性和合理性。

指標的科學性要求定性準確、定量精確。現有的指標設計仍以定性研究為主，這一點無法與國際實踐接軌。河北省法治政府指標體系應當將定性和定量有機結合，注重量化分析，收集數據后依據指標體系進行賦分，最后呈現客觀精確的數字。

指標設計的科學性要求合理平衡客觀指標與主觀指標的比例。主觀指標是以公眾對法治機關建設的主觀評價進行賦分。在評估中引入主觀指標是公眾參與與協商民主的體現，公眾作為法治政府建設的親歷者、體驗者具有一定的發言權。其缺陷在于公眾作為評價主體的能力具有有限性，不同的測評對象因其價值取向、認知等因素影響難以做出真正客觀、中立的評價，測評數據易產生波動性。客觀指標則可以有效克服主觀指標的諸多缺陷，以結果為導向，可有效保證測評結果的客觀性。因而在指標設計中客觀指標和主觀指標應當有機結合，且客觀指標的權重應遠大于主觀指標。

指標設計的科學性要求正確處理普適性與創新性之間的關系。評估指標設定應當具有一定的普適性。在同一時期內依據該指標可以對不同的行政機關法治建設狀況進行排序對比。“法治政府所具有的共同性、普遍性內涵應當成為評估指標體系的基礎”。此外，在指標設置中，也應當為各機關法治建設的創新行為留一定的分值。這種考量與我國法治建設的進路有關，“地方先行先試”是為國家法治探尋突破口的基本方略。各機關的法治創新行為可以加分，進而提高區分度，以鼓勵其進行制度創新。

2、 實用性原則：法治政府內涵豐富，有些要素可以量化，有些要素無法量化。要確保設計出的指標具有實用性和可操作性。量化法治離不開數據統計和定量分析，指標可以通過打分的方式“落地”方可具有實際操作性。以政府信息公開為例，《條例》規定了政府主動公開信息的義務，主動公開具有廣泛性，在指標中無法窮盡所有的需主動公開事項，遵循實用性原則，可選取財政預決算公開、行政處罰信息公開等重點事項進行測試。

3.多元化原則：現有的指標具有趨同性，沒有充分凸顯地方特色。實踐中，不同地區法治發展進度和關注點差異較大，各地指標設計也不須一刀切，可以在遵循法治政府統一標準的前提下，充分發揮地方特色，突出重點，進行制度創新。多元化是地方指標體系的發展趨勢。仍以信息公開為例，有的省份如北京市、上海市信息公開制度已經形成長效機制。如果選擇政府信息公開指南、年報等制度進行考核，得分都是滿分，這時考核無法發揮“引導”功能。同一指標對于法治落后地區而言具有評價和考核的意義，這些地區信息公開的規范化建設亟待加強，有必要將其作為法治建設指標進行考核，進而形成驅動力。河北省法治政府構建應當著眼于河北省法治政府建設的目標、任務，突出河北省地方特色，設計具有針對性和實踐性的指標體系。

4.區分原則：測評指標的設計要遵循區分原則，針對測評對象的不同，選擇相應的測評指標。我國實行條塊分割的管理體制，不同層級的政府、不同的政府職能部門行政管理職權存在很大差異，法治建設的內容也不盡完全相同。從縱向看，省級、市級、縣級、鄉鎮政府工作重點存在差異；以重大行政決策為例，其主體一般為縣級以上人民政府；從橫向看，同級政府工作部門之間職能差異也較大。有些部門直接與公民打交道，行政執法事項較多，如食藥局、公安局；而有些部門不直接面向相對人，如統計局等。綜上，測評指標應當遵循“政府與部門分開、區分部門類別”的原則分別予以設計。筆者傾向于先參照法治政府的評估指標設置出一套通用的法治機關的評估指標，在此基礎上依據每個機關的不同特點“因地制宜”地對指標進行調整，增強其針對性。

（二）評估的方式

評估的方式選擇直接關系評估結果的科學性。“法治指標方法的選擇取決于評估的目的、評估層次、評估對象等多方面內容。” 從實踐來看，評估主要采用以下兩種方式：

一是網上評測。在大數據時代和網絡時代，政府信息公開的步伐日益加快，許多測評數據可以從政府門口網站進行查詢。網上測評以其便捷、成本、效率高等優勢日益獲得測評項目組的青睞，逐漸成為測評不可或缺乃至優先選擇的方式。其缺陷在于網上測評多針對該制度有無建立，無法測評出該制度的實施效果。以政府信息公開指南為例，網絡檢索僅能查到該城市有無指南，通過實地測評可得知指南中的渠道是否暢通、便民。

二是實測。實地測評注重用戶體驗，測評員通過親身體驗獲取一手、直觀和鮮活的信息及數據。以政府信息公開為例，申請人可以通過郵寄申請、打電話、發傳真等實測方式對該依申請渠道是否便民進行測評，并可以提出有針對性的建議。這種“親歷者”體驗式的測評方式既關注靜態的制度建設，又關注制度的運行效果。通過體驗，測評人可以對該城市的法治建設狀況有更為客觀的評價，了解制度是否在實踐中得以落實，可準確“把脈”，找到法治建設中存在的問題，進而有針對性的開出“藥方”，提出改進對策。其缺陷在于：一是測評成本較高，須委派人員奔波至各城市進行實地測評，耗費大量差旅費、住宿費、郵寄費等費用。二是實地測評通常派一至兩人進行三次以內實地測評。該樣本和數據能否全面、客觀的反映出該部門的法治建設狀況，是否會出現“以偏蓋全”，是實測需要重點考慮的內容。

綜上所述，網絡測評、實測等方式均具有其優勢和局限性，不能僅倚重單一測評方式，建議以組合的方式進行測評，彌補單一模式帶來的信息不對稱和不完整。在方法選擇上，要注重科學性和可操作性，同時進行成本效益分析，在不影響測評結果的前提下，盡量選擇成本低的測評方式。

（三）評估指標的動態調整機制

正如楊小軍教授所言：“法治政府建設與法治發展一樣具有漸進性特征”，作為評估法治政府的指標體系自然也不能一成不變。應當建立評估指標的動態調整機制，部分指標尤其是動態指標要隨著法治政府建設實踐及時進行調整，以確保指標設置的科學性、合理性。例如政府信息公開指南這一觀測點，如果該項指標得分率連年在90%以上，說明信息公開指南制度建設已形成長效機制，再對其繼續觀測的意義不大，區分度也不高。因而，該項指標應當及時調整，降低分值或者取消。

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