關于國有土地上房屋征收的法律問題探討

摘 要 本文從國有土地房屋征收中的法律關系做了簡要的闡述，分析了協議價購和公益決定的程序，對于研究國有土地房屋征收法律問題研究有一定的參考價值。

關鍵詞 房屋征收 法律問題 國有土地

作者簡介：朱偉靜，天津市寶坻區法律援助中心。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-189-02

關于國有土地房屋征收的法律問題，在本文的論述中圍繞著我國頒發的兩部相關法律文件展開，分別是《城市房屋拆遷管理條例》和《國有土地房屋征收與補償條例》，在正文論述的時候，作者將用《拆遷條例》以及《征收條例》作為這二者的簡稱出現。將《征收條例》和《拆遷條例》二者進行比較，我們知道在立法理念之上，《征收條例》具有明顯的優勢，在《拆遷條例》的基礎上取得了很大的進步，關于很多比較重要的土地法律問題都給出了明確的回應。只是，就事實而言，在社會實施中《征收條例》的表現不盡人意，我們可以通過2011年上半年就被公開的11起強拆引起人員傷亡的實例看出其惡劣影響。所以，本文以此為話題，展開討論，對《征收條例》還存在的一些不足之處給出個人看法，并對其做出了一些展望。

一、國有土地房屋征收中的請求人和決定人

關于征收決定關系，《征收條例》雖就房屋征收決定作了一些原則性規定，但就如何啟動征收決定程序卻未置一詞，有待進一步的研究求證。征收是一項法律活動，其關系復雜被歸納為復合性法律關系，其主要的關系有兩種：征收補償的關系和征收決定的關系。其中征收決定關系有兩個主體：征收請求人以及征收決定人。在《征收條例》中，關于決定關系就只是給出了簡單的原則性問題，關于決定程序和處理方式只字未提，這就表明了立法之人并沒有很明確現在的房屋征收形式，也沒有意識到征收請求人所代表的法律地位。

（一）征收請求人

所謂征收請求人，顧名思義就是指有權利對房屋提出請求的人群，是整個征收行動的出發點，也是活動的發起人。在《征收條例》中，并沒有關于征收請求人的準確定義，所以大家眾說紛紜，很多的學者把整個征收活動的參與人員歸納給四個類，分別是：協助人員、征收人員、被征收人員以及實施人員，這樣就忽略了征收請求人的角色。這樣的歸納就不能視為準確的歸納，也違背了征收法理的要求。

（二）征收決定人

所謂征收決定人，是除征收請求人之外的另一個征收決定關系主體，其指代的是對房屋征收活動進行審核之后給出最后決斷的參與者。這里容易將征收決定人與征收人混淆，這是兩個不同的概念，前者只是擁有征收決定權的參與者，而后者是擁有征收權的參與者。法律文件規定，征收權只歸國家所有，而國家把征收決定權分給了相應的地方政府。在這里，我們簡單對征收決定人職責范圍內的問題進行說明。首先，征收決定權是國家給相應地方政府的政治權利，當地政府不應該在沒有法律根據的前提下隨意將其委托于其他主體，土地的征收是一項財產剝奪的制度，必須要保證被征收人的合法權益，所以說發動著也不應該是人民政府之外的部門；其次，征收要嚴格按照“屬地管理，分級負責”的規定，關于設區的市一級市轄區的征收決定權問題，應該由其人民政府一起享有，而只是給當地市級人民政府并不合理。而關于這項決定權具體如何分配，在《征收條例》中也并不明確，這意味著遇到具體的問題應該是他們自主去協調和決定，法律不做明確規定；最后，法律中并沒有對市縣級的各類經濟及技術開發區委管會授權征收決定，所以很多學者不贊成他們持有征收決定權，但是在實際的征收活動中，很多地方政府是贊成其享有征收決定權的，作者認為他們并不是以及地方人民政府，應該嚴格遵照法律文件的指示，不能給予其征收決定權。

二、協議價購和公益決定程序

《征收條例》的頒布，在《物權法》的基礎上增加了關于公共利益界定的相關內容，其中有兩點明顯的進步：第一，明確了比例原則，采取的表達方式是“確需征收房屋的”；第二，明確清晰的將公共利益的具體情形羅列出來。關于這第一項進步，是立法的重大突破。不管對于哪個國家來說，比例原則都必須要遵循，這是一個國家法治的基本原則。比例原則不僅僅是說說而已，內容上對公共利益的規定必須要相應的機制去落實和保障。只是美中不足的，《征收條例》的法律文件中沒有給出貫徹落實比例原則的具體方法。作者認為，要做到比例原則的落實工作，應該要建立的程序機制有兩種：協議價購和公益決定程序。

（一）協議價購程序

首先我們來談談第一種程序機制，所謂協議價購程序就是采取市場公開的形式，交易雙方進行平等協商和等價交換，來達成交易。中華人民共和國憲法對私人財產進行了保護，所以只有在自愿的前提下才能進行財產的市場交易，哪怕是公共利益也不能越界而行。在實際的生活需要中，必要的征收權發動之初，就需要一個協商的過程，將財產保護的法律權利和國家征收權之間的矛盾進行化解，以和諧的方式順利完成征收活動。新中國建立開始，我國經濟就以社會主義市場經濟為主要成分，財產權的再分配必須借助其市場取得這一主要方式。如果這一項工作只需要借助市場交易的手段就可以得到解決，就沒有必要強拉國家的力量進行干預了。《征收條例》明確指出了征收活動的補償和協商原則，那么我們就可以順理成章的在征收請求之前進行平等談判交易，和諧的取得房屋所有權，協議價購程序也應該理所當然的成為征收申請提出前必要的工作流程。作者認為，國務院應該頒布相關的法律規范文件，明確給出協議價購程序的內容和基本原則，在達成自愿協議之前，征收申請人不能進行房屋土地征收的申請；相關部門不能處理違背自愿協議的征收申請，申請人必須出示交易自愿的證明文件。協議價購程序的建立，是真正實現公共利益的有力武器，在極大程度上減少了“尋租利益”現象出現在征收程序中。

（二）公益決定程序

對于我們說的公共利益，我們可以將其定義為程序性的概念，也可以將其定義為實體性概念。在我國學界一直希望從實體上來對公共利益進行定義，但是至今依然沒有一個統一的標準對公共利益界定這個問題進行合理的解釋。所以有必要建立一個獨立的公共利益程序來規范房屋征收。在這里公益決定程序是一個不錯的方法，建立起來這樣的一個獨立程序給征收權的源頭進行了界定，避免了不合理征收的發動，也為征收活動的提出提供了合理統一的基礎條件。在建立公益決定程序時，關鍵要解決兩個現實問題：一是決定的司法審查問題；二是如何解決決定程序的問題。

《征收條例》文件中沒有對公共利益給出明確的規定，這是一項法律漏洞，地方人民政府可以任意發揮，因為文件給他們留下了很大的操作空間。我國市場經濟建設至今，城鎮發展多表現出“大躍進”的形式，很多規定都沒有具體實施或者在日常管理工作中并沒有嚴格遵照國家的規范，領導者們一手遮天的現象層出不窮，這樣的社會形態根本就無法保證公共利益的前提。這個時候，公益決定程序的出現就十分必要了，作者認為，征收申請提出之后，首先就應該進行公益決定程序。這項工作包括兩個部分，分別是公益調查和公益聽證。所謂公益調查就是地方政府及具有決定權的相關部門都應該進行實質審查，聽取群眾的呼聲，收集實時情報，為下一步的公益聽證打下基礎。公益聽證工作房屋征收部門應該主動召開，并且邀請所有相關部門負責人參加，聽取大家的意見和人民的訴求，最終做出合理的房屋征收決定。

綜上所述，房屋征收的法律問題涉及到的問題比較復雜，轉念想想，這些問題是因為什么引起的呢？很多的可能性因素都是導致這一問題的原因，包括人地關系、施政模式、土地財政以及歷史慣性等等，并且有一個我們無法排出的原因就是：《征收條例》自身的不完善。在《征收條例》的內容中，只是簡單的用了三十五個條文就囊括了房屋征收的相關法律規范，并且規定著維護公益、規范征收、保障私權這三個大內容，這似乎有些“微言大義”。這勢必會造成法律文件并不科學，并且沒有好的可操作性。作者認為，即便頒布了《征收條例》這一房屋征收的特別法律文件，也沒有引起房屋征收問題很大程度的改善，而只是帶來了房屋征收問題改革的開始，還需要做更多的工作去完成房屋征收法律工作以取得階段勝利。

參考文獻：

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