養老金并軌多重障礙不容小覷

摘要：養老金“雙軌制”在我國社會保障制度體系中一直是個特殊的存在，近年來社會上取消“雙軌制”的呼聲日益高漲。機關、事業單位工作人員基本養老金與企業并軌，不僅有利于促進社會公平、減少社會動蕩因素，并且有利于人才流動。目前，國務院已經發布文件決定從2014年10月1日起實行機關、事業單位養老保險制度改革，公務員養老保險由單位繳費和個人繳費。我國養老金并軌終于邁出步伐，可其面臨的阻礙不可忽視，本文通過分析我國養老金并軌實現道路上的障礙與糾結之處，以期政府能較好地解決，順利實現養老金并軌。

關鍵詞：機關、事業單位；養老保險改革；并軌

我國一直存在著一個備受詬病的制度——養老金“雙軌制”，即機關、事業單位工作人員的退休養老金由政府財政負責，而企業職工實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度。機關、事業單位工作人員的退休待遇遠遠高于企業職工養老金水平，企業職工的養老金替代率已經降至45%以上，而機關、事業單位職工的替代率一直維持在90%以上。近年來社會上取消這一“雙軌制”的呼聲高漲，終于國務院在2014年12月23日發表報告稱中央通過養老金并軌方案，黨政機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費。

在國務院發表的決定中，養老金并軌從2014年10月1人日正式實行，規定機關、事業單位按工資總額的20%繳費，個人按本人繳費工資的8%繳費，本人繳費工資高于當地職工平均工資3倍的部分不納入繳費基數，低于平均工資60%的以60%為基數繳費，即“300%封頂、60%托底”。

一、養老金并軌的必要性

實際上，在2008年3月國務院曾印發事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案，決定在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市等五個省市先進行試點，這一試點方案就是與企業并軌方案，但是一直到現在幾年過去了，沒有一個地方真正開展了事業單位的養老保險制度改革試點。雖然試點工作進展不順，但是不能否認養老金并軌的必要性和可行性。

第一，這是實現社會公平的需要。眾所周知，社會保險是實現社會公平的重要手段，但是養老金“雙軌制”使得機關、事業單位與企業職員退休后待遇相差較大，引起社會公平性的質疑，“雙軌制”已經被看成是社會不公平的一個重要表現，每年兩會期間都有不少人大代表、政協委員提議取消養老金“雙軌制”。進行機關、事業單位養老保險制度的改革是獲得社會輿論支持的措施，取消養老金“雙軌制”可以體現政府維護社會公平的決心，減少社會摩擦，促進社會和諧。

第二，有助于促進人才流動。機關、事業單位和企業之間的人才流動呈現出“單邊化”，公務員招考越來越熱門，但同時在機關、事業單位工作的人員即使覺得不合心意，也不敢貿然辭職到企業工作。因為這些擁有機關、事業單位編制的人不用繳納養老保險費用便能夠享有較高的養老金，一旦失去編制對于他們便意味著從零開始甚至老無所依，想要辭職尋找其他企業單位工作的想法都不敢去實現，編制所捆綁的巨大潛在利益使得優秀人才對于職業流動心存顧慮。養老金的并軌落實了機關、事業單位人員的繳費義務，促進機關、事業單位與企業的人事互通，有利于構建更加健康的機關、事業單位人事管理制度，養老金并軌是機關、事業單位人事管理制度改革的連接點和掣肘點，它對于促進人才流動的作用是顯著的。

第三，減輕政府財政負擔的重要措施。養老金“雙軌制”不僅是許多社會矛盾的根源，也給政府財政加大了負擔，在養老金有缺口的情況下，機關、事業單位工作人員的養老金由國家全額負擔會導致政府財政支出越來越多，負擔越來越重。據統計2013年19個省級地區出現當期職工養老保險基金收不抵支，缺口共計1702億元，而機關、事業單位大多數是穩定性強、持續繳費的機構，一旦將它們納入社會統籌，相當于財政支出的一部分直接放入了養老保險基金的池子里，這樣擴大了社會統籌的基數，有助于資金的互通，有利于我國養老保險事業的可持續發展。

二、養老金并軌的障礙與糾結

養老金并軌，政策出臺，難在執行。在養老金雙軌制下，機關、事業單位工作人員的退休待遇是由財政保障的，養老金替代率高于企業職工不少，這一巨大的差異在企業職工看來是明顯的不公平，但在廣大機關、事業單位工作人員看來是自己值得眷戀的職業福利。改革養老保險制度企業人員的支持是動力，機關、事業單位工作人員的反對也是不可忽視的阻力，可見，養老金并軌必不可少的會碰到各種障礙。

（一）三種平衡關系如何正確處理

第一，處理機關、事業單位與企業之間養老保險待遇的平衡關系。目前的現實狀況是機關工作人員即公務員的退休養老待遇水平高于事業單位工作人員，同時事業單位工作人員的退休養老待遇水平高于企業職工。在這里就出現一個需要注意的地方，根據福利剛性法則，機關、事業單位工作人員的退休待遇水平是不能降低的，并且我國目前的現實經濟條件也不允許大幅度提高企業職工的養老金水平。因此，在制定具體的養老金替代率、繳費標準時要合理顧及各方的感受，如果過緩或者過分顧及機關、事業單位工作人員的利益，可能引發社會其他群體的不滿，如果過快或者太過剝奪機關、事業單位工作人員的利益，可能受到強烈的反對而導致難以推進并軌。要做到既要傾聽企業職工的意愿，也要傾聽機關、事業單位工作人員的聲音，既要顧慮機關、事業單位工作人員的合理的養老金權益，又要考慮企業職工對養老金改革政策的接受和滿意程度。

第二，處理不同地區、不同類型機關、事業單位之間養老待遇的平衡關系。按照國家的規定，我國機關、事業單位工作人員實行全國統一的基本工資標準和退休費標準，但是在實際工作中，不同地區的機關、事業單位工作人員的實際收入水平差距很大，除此之外，同一地區不同類型的機關、事業單位工作人員之間的差距也很大。這些差距是以“津貼”、“補貼”或者績效工資的名義體現出來的，在工作人員退休之后，這些津貼、補貼等也不同程度地保留了下來。因此，在推進機關、事業單位養老保險制度改革，進行養老金并軌時要確保工作人員養老待遇的合理發放、平穩過渡，對基本退休費以外的津貼、補貼等要有妥善的安排處理。

第三，處理不同時間退休者之間養老待遇的平衡關系。以改革實施之日為界限，將機關、事業單位工作人員分為了三類：改革前已經退休的“老人”，改革前已經參加工作、改革后退休的“中人”以及改革后參加工作的“新人”。和以往的養老保險改革采取的處理方法一樣，這次也是采用“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”。這種根據不同群體的特殊情況，針對性的采取不同措施的辦法是十分有必要的，但是如果考慮不周，這些差別性的措施很可能導致不同群體間出現明顯的待遇差別，影響社會公平，引發社會矛盾。因此，在改革過程中根據這一差別性原則制定具體政策、實施細則的時候必須慎之又慎，特別是針對“中人”這一龐大的被改革群體，一定要保證制度落實到位。

（二）轉制成本問題如何順利解決

根據相關資料統計，我國在職公務員大約700多萬人，各類事業單位工作人員大約3000萬人，也就是說，養老金的并軌意味著有將近3700多萬人將要轉到城鎮職工養老保險體系中。實現這數千萬人的養老金并軌，毫無疑問，將會產生巨大的轉制成本。

養老金并軌采取的是“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”這一原則。已經退休的機關、事業單位工作人員仍然享受原來的制度保障，由政府財政直接支付，對轉制成本影響較小，改革后新入職的工作人員按照新的制度繳費供款，基本產生不了什么轉制成本，其對轉制成本影響也較小，但是那些在改革前參加工作，改革后退休的工作人員中有一部分人將會產生較大的過渡成本，例如必須支付的過渡基金等，其對養老保險改革中產生的轉制成本影響較大。

有專家測算顯示，養老金并軌實施時機關單位工作人員將會產生約4.5萬億元的成本，事業單位工作人員會產生約3.7萬億元的成本，總共大約8萬億元的轉制成本，這些巨額的養老保險制度轉制成本大抵相當于全國半年的公共財政收入。這些轉制成本該如何解決擺在了我們面前。然而我們必須意識到這一巨額的轉制成本是必須付出的代價，因為它雖然在短時間內會給各地的財政帶來不小的壓力，但是它減輕了未來的財政壓力，如果為了避免轉制成本而不進行并軌改革，未來的財政將會為機關、事業單位退休職工支出全額的退休金，它的金額將會大大超過改革的轉制成本。

目前解決轉制成本問題存在兩種思路：一是用國家財政全部解決，二是暫時使用城鎮職工養老保險的錢應急，但是這兩種辦法都存在固有的缺陷，必然會面臨巨大的壓力。因此，如何順利解決改革過程中出現的轉制成本問題仍需得到人們的重視，討論出正確的解決辦法，因為轉制成本的壓力對社會造成的影響不可小覷。

（三）隱性“雙軌制”如何成功避免

第一，薪酬體系的改革是否會造成新的不公平。養老金并軌后，受影響最大的一方自然是機關、事業單位工作人員，他們希望的是薪酬體系能夠同步推進。近年來，這些機關、事業單位工作人員的工資幾乎沒有上漲過，并且他們的工資水平也不高，在養老金并軌之后，他們要繳納個人工資的8%為未來養老存錢，單位也要按月繳納20%的社會統籌，這一變化將會給機關、事業單位工作人員帶來明顯的收入減少，也破壞了現有薪資和人力結構的平衡。目前社會上達成的共識是改革之前應該先漲工資，用增加的工資來繳費，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，保障機關、事業單位工作人員繳納養老保險費后現有的工資待遇不下降。但這一改革薪酬體系的舉動又使得以企業職工為主體的大部分公眾對并軌的公平產生質疑，懷疑這是對機關、事業單位工作人員變相的加薪，仍是不公平，是隱性的“雙軌制”。因此，在制定機關、事業單位工作人員薪酬體系改革方案時要經過深入細致的反復討論以及修改，以免公眾產生誤解，要消除公眾的擔心。

第二，三個養老保險基金“池子”是否是隱性“雙軌制”。由于“雙軌制”的長期存在，并軌實施后各單位養老金替代率、繳費標準不可能立馬統一，完全相同，因此會造成并軌初期機關、事業單位和企業的養老保險基金在三個“池子”里。三個“池子”的資金并不互通，只為所屬的人員發放養老金。這也就是說，機關、事業單位的養老保險基金對原先企業職工的養老保險基金基本沒有起補充的作用，并且國家為了做實機關、事業單位的養老保險基金投入大筆的基金，同時應該注意到，既然基金不在一個“池子”，替代率就會存在差異，那么這與并軌前沒有差異，這樣就會很容易的看成是以并軌的名義來建立一個自己的基金池，是隱性“雙軌制”。

為了盡量不降低被改革群體的養老待遇，在養老金并軌初期，養老保險基金池子不相通是可以理解的，但是不應該長期這樣，改革是一個漸進的過程，因此，必須有一個明確的時間，讓養老保險基金早日統一；實行職業年金計劃作為養老待遇補充也是合理的，但應有合法的程序，被社會大眾所接受，并且做好年金的基金管理工作，避免這一年金制度產生負面的影響。

如何協調各方利益，如何將宏觀的政策落實到微觀的執行，這些都是對我們的考驗。改革養老保險制度，落實養老金并軌，前路艱險，困難重重，既然政策已經開始實施，那么就應突破阻礙做下去。這一惠民的政策，只要看清障礙，成功解決，養老金并軌就一定能夠實現。

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作者簡介：

孟瑤（1993.08- ），女，河南省洛陽市，武漢大學碩士研究生，管理學學位，研究方向：社會保障政策與民生問題。