關(guān)于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革推進(jìn)的現(xiàn)狀、難點(diǎn)及化解之策的探討

姚露

摘 要：事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)保障制度改革過程中的重要內(nèi)容，受到我國(guó)政府乃至社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注。2015 年初，國(guó)務(wù)院正式頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[2015]2 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《決定》），并于2014 年10月1日起實(shí)施。該決定一經(jīng)公布立刻受到社會(huì)各界的極大關(guān)注，考慮到我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的涉及面較廣，此外，改革所帶來的影響也不容小視。因此，擬就我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的推進(jìn)現(xiàn)狀、改革難點(diǎn)以及化解對(duì)策進(jìn)行一一探討。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；推進(jìn)現(xiàn)狀；改革難點(diǎn)；化解之策

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）04-0038-03

早在2008年，我國(guó)便拉開了新一輪事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)計(jì)劃的序幕。2009年1月，人社部正式出臺(tái)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，方案明確要求在廣東、上海、浙江、重慶、山西五省市進(jìn)行改革試點(diǎn)工作。隨后，國(guó)務(wù)院又于2014年正式頒布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，首次從立法層面對(duì)我國(guó)事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇做出相關(guān)規(guī)定。2015年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確提出事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)的辦法，并且確定了實(shí)施事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的時(shí)間從2014年10月1日起。后續(xù)，人社部陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定〉的通知》等一系列政策文件，進(jìn)一步明確了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)辦法。由此可見，黨和國(guó)家政府對(duì)于改革我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決心。盡管如此，我國(guó)現(xiàn)階段事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革進(jìn)展仍然較為緩慢，社會(huì)各界對(duì)于《決定》方案能否切實(shí)可行解除養(yǎng)老金“雙軌制”提出了質(zhì)疑。鑒于此，本文在分析當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革推進(jìn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重探討《決定》方案在實(shí)施過程中可能面臨的難點(diǎn)所在，并有針對(duì)性地提出完善我國(guó)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的對(duì)策建議。

一、我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革推進(jìn)的現(xiàn)狀

在此次《決定》方案出臺(tái)前，早在2008年3月，國(guó)務(wù)院便頒布了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5個(gè)省市先行開展事業(yè)單位養(yǎng)老保障改革試點(diǎn)。各試點(diǎn)地區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于推動(dòng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的精神，對(duì)本地區(qū)推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革做出了總體部署。經(jīng)過七年的改革實(shí)地實(shí)踐，5個(gè)試點(diǎn)省市的各項(xiàng)養(yǎng)老保障制度改革工作有序進(jìn)行，取得了下述階段性成效：

（一）增強(qiáng)了事業(yè)單位員工的自我參保意識(shí)

目前，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)普遍實(shí)行的是由國(guó)家、單位和個(gè)人共同承擔(dān)責(zé)任的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。如上海市現(xiàn)行的具體做法為：養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)由國(guó)家、單位與職工共同負(fù)擔(dān)。其中用人單位按本單位從業(yè)人員月工資總額的20%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，職工個(gè)人按本人月工資總額的8%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并為職工設(shè)立個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，個(gè)人繳費(fèi)部分全部記入個(gè)人賬戶。該種做法改變了事業(yè)單位員工傳統(tǒng)的依賴國(guó)家和單位的觀念，一定程度上增強(qiáng)了個(gè)人的自我參保意識(shí)。

（二）有效促進(jìn)了我國(guó)事業(yè)單位的人事制度改革

長(zhǎng)期以來，我國(guó)事業(yè)單位的人事制度改革一直受到人員流動(dòng)問題的困擾。各試點(diǎn)地區(qū)通過實(shí)施事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，為事業(yè)單位職工在機(jī)關(guān)、事業(yè)與企業(yè)之間的合理流動(dòng)解除后顧之憂，從而有效地促進(jìn)了我國(guó)事業(yè)單位人事制度改革的順利進(jìn)行。

（三）推動(dòng)了我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)化管理

從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際情況來看，目前，許多改革試點(diǎn)地區(qū)積極探索實(shí)行社會(huì)化管理的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。如上海市成立了專門的社會(huì)保險(xiǎn)管理局，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)體系的建設(shè)與維護(hù)工作，同時(shí)成立養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理與經(jīng)辦能力建設(shè)。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理不僅能夠降低管理成本，提高管理效率，更是今后改革工作的方向和趨勢(shì)。

（四）有助于發(fā)揮我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)互濟(jì)功能

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通過對(duì)養(yǎng)老基金采取統(tǒng)一的管理和支出模式，可以有效發(fā)揮社會(huì)保障的互助共濟(jì)功能，從而實(shí)現(xiàn)高效保障退休職工的基本生活目標(biāo)?，F(xiàn)階段，我國(guó)改革試點(diǎn)地區(qū)大都建立了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，采取以支定收，略有結(jié)余的部分積累原則，徹底改變了傳統(tǒng)的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散在各單位的局面，有利于發(fā)揮我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)互濟(jì)功能。

二、我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革推進(jìn)過程中的難點(diǎn)

綜上所述，我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在試點(diǎn)推進(jìn)過程中取得了一定的成效，但是也存在著一系列問題。《決定》方案的出臺(tái)有助于深化我國(guó)當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，社會(huì)各界對(duì)此也給予了諸多期待。然而，縱觀《決定》全文，不難看出其只是規(guī)定了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面的總體框架，而對(duì)具體的細(xì)則和操作條款卻無明確的安排，這難免會(huì)給改革的順利推行帶來諸多障礙。為此，筆者接下來將著重探討在《決定》出臺(tái)的背景下，我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在推進(jìn)過程中可能會(huì)遇到的一些難點(diǎn)和障礙，總結(jié)起來，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）在統(tǒng)籌對(duì)象和保險(xiǎn)范圍統(tǒng)一劃分的前提下未表現(xiàn)出地區(qū)間的實(shí)質(zhì)公平

就目前而言，盡管我國(guó)已經(jīng)明確提出了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的總體框架和方案，但就具體的實(shí)施細(xì)則卻并未出臺(tái)統(tǒng)一的可行性措施。從以往改革的地區(qū)看，上海市將事業(yè)單位全部納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍；而合肥市則將全額撥款事業(yè)單位排除在外，僅將差額事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位納入保險(xiǎn)范疇；還有地方甚至出現(xiàn)了在同一統(tǒng)籌地區(qū)將正式職工納入保險(xiǎn)范疇，而將合同制職工排除在外的現(xiàn)象。上述情況均會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)同類事業(yè)單位人員以及同一地區(qū)的同類事業(yè)單位人員在享受養(yǎng)老待遇方面存在差距，此次改革并未解決這個(gè)問題。

（二）個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行問題潛行存在，轉(zhuǎn)軌成本巨大

現(xiàn)階段，由于我國(guó)已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)當(dāng)前企業(yè)的撫養(yǎng)比例大概為 3∶1，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的撫養(yǎng)比例則低至 2.5∶1。機(jī)關(guān)事業(yè)單位一直實(shí)行現(xiàn)在現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶“空賬”將養(yǎng)老金的支付風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了后代，形成養(yǎng)老金隱形的支付風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)新增勞動(dòng)力的逐年減少，退休人員的逐年遞增，這個(gè)問題會(huì)顯現(xiàn)。改革要坐實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)行基金積累制，學(xué)術(shù)界預(yù)計(jì)，一次性支付轉(zhuǎn)軌成本將需要9.1萬億，而2010年我國(guó)的財(cái)政收入總額為8.31萬億，也就意味著改革需要國(guó)家一年的財(cái)政收入來彌補(bǔ)，如何消化轉(zhuǎn)軌成本，是目前面臨的難點(diǎn)。

（三）待遇下降與福利剛性的沖突

長(zhǎng)期以來，養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的運(yùn)行造成了我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金普遍高于企業(yè)退休金的二元格局，如今實(shí)行養(yǎng)老改革，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障，個(gè)人每月分別按照工資的8%和4%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和職業(yè)年金，即相當(dāng)于月工資12%用于繳費(fèi)，勢(shì)必會(huì)降低事業(yè)單位工作人員的待遇，其退休后的待遇也會(huì)受到影響。然而，福利存在卻是剛性的，原本我國(guó)事業(yè)單位職工的福利就比較高，現(xiàn)在實(shí)行改革，待遇反而降低了，難免會(huì)產(chǎn)生抵觸心理。消費(fèi)需求的增加、物價(jià)水平的上漲等現(xiàn)實(shí)問題會(huì)挫傷員工的工作積極性和工作效率。雖然《辦法》要求建立職業(yè)年金，但是職業(yè)年金如何建立，如何運(yùn)行，還需要進(jìn)一步解決。

（四）基金的保值增值問題

社?；鹱畛Ｓ玫谋Ｖ翟鲋凳侄尉褪菍⒒鸫嫒脬y行或者購買國(guó)債，收益不佳，我國(guó)證券和股票市場(chǎng)體制和監(jiān)管也都不成熟。存款和國(guó)債利率一直低于通貨膨脹率，社保基金實(shí)際上一直處于貶值狀態(tài)。與原有的社?；鹨粯?，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也面臨保值增值的難題。

（五）事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

《決定》里規(guī)定：“參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)或在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)，在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移，并以本人改革后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移基金，參保繳費(fèi)不足一年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移基金。轉(zhuǎn)移后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）、個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算?！钡聵I(yè)單位管理制度和企業(yè)管理制度的存在根本區(qū)別，如果不能出臺(tái)具體的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，企事業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)勢(shì)必困難重重，由此也會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位和企業(yè)之間的人才流動(dòng)受到阻礙。

三、我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的優(yōu)化策略

（一）盡快完善關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)

在我國(guó)目前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)一體化導(dǎo)致自由競(jìng)爭(zhēng)加劇的情況下，社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行離不開完善的法律制度的保證。2011年7月的《社會(huì)保障法》并沒有包含公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法，而是授權(quán)給國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。但由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在部分法制上的缺失，加之新政策出臺(tái)，相關(guān)的法律法規(guī)未跟上改革的步伐，會(huì)導(dǎo)致改革缺少法律的保障而難以順利進(jìn)行大面積的推行。另外，此次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革作為一次社會(huì)利益的再分配，完善的法律制度能穩(wěn)固改革的意志和決心，成為改革順利進(jìn)行的有力保障。所以在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律問題上，可以考慮盡快將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)加入《社會(huì)保障法》范疇，統(tǒng)一社會(huì)各機(jī)構(gòu)部門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律。

（二）填補(bǔ)改革形成的成本和財(cái)政空賬

在財(cái)政空賬的問題上我國(guó)可以借鑒瑞典、波蘭、意大利等留個(gè)國(guó)家實(shí)行的“名義賬戶制度”。名義賬戶制是現(xiàn)收現(xiàn)付制度和儲(chǔ)蓄制度的混合型，這種“記賬式”而非真正存儲(chǔ)的模式來緩解我國(guó)目前改革養(yǎng)老的壓力。

（三）逐步成立專門的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金因按規(guī)定納入統(tǒng)一的賬戶進(jìn)行管理，收支兩條線，專款專用。而事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳是剛性政策，所以需要賦予事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合理的執(zhí)法權(quán)，保證事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳力度，確保工作的順利進(jìn)行。事業(yè)單位養(yǎng)老金的發(fā)放應(yīng)從原單位發(fā)放交由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放，比如銀行郵儲(chǔ)等機(jī)構(gòu)。退休人員的管理也應(yīng)該成立專門的管理部門，統(tǒng)一管理，減少各單位的工作量，提高工作效率。養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)也要根據(jù)實(shí)時(shí)物價(jià)以及當(dāng)?shù)氐墓べY水平進(jìn)行調(diào)整，保障事業(yè)單位人員的養(yǎng)老水平。

（四）提高事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌水平

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金項(xiàng)目單一。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)都是地方統(tǒng)籌，而各地方的制度參差不齊，地方基金存儲(chǔ)規(guī)模小且分散。有的地方基金使用率低，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，而有的地方基金的使用率高，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較大，這些將導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貶值等風(fēng)險(xiǎn)。在改革運(yùn)行過程中出現(xiàn)地方管理沖突。在解決這個(gè)問題的時(shí)候國(guó)家可以借鑒企業(yè)改革的辦法，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌互濟(jì)的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際情況來看，經(jīng)濟(jì)上比較寬裕的地方，可以考慮實(shí)行省級(jí)，財(cái)力相對(duì)而言較緊張的地方，則實(shí)行市縣級(jí)統(tǒng)籌。

（五）職業(yè)年金制度及輔助養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善

職業(yè)年金的繳納應(yīng)以單位繳費(fèi)為主，職工個(gè)人繳費(fèi)為輔。自愿存儲(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)，常見形式為商業(yè)保險(xiǎn)。就目前形式來看，我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)存在很大的發(fā)展空間，但是我國(guó)目前的商業(yè)保險(xiǎn)普及率還比較低，從人均持有人壽保單數(shù)量看，日本人均持有 7 張，而我國(guó)卻只有0.2張。在這種情況下，國(guó)家可以出臺(tái)政策支持商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，支持鼓勵(lì)事業(yè)單位人員購買商業(yè)保險(xiǎn)，提高養(yǎng)老金水平。

（六）完善改革配套措施

配套制度改革隨行，事業(yè)單位人事制度改革：盡快分類公益性、行政性和盈利性事業(yè)單位，對(duì)公益性事業(yè)單位人員保留事業(yè)單位人員聘任制度，對(duì)行政性事業(yè)單位人員實(shí)行公務(wù)員制度，對(duì)盈利性事業(yè)單位人員實(shí)行勞動(dòng)合同制度。工資制度改革，為了提高事業(yè)單位人員的工作積極性及工作效率，可實(shí)行激勵(lì)性績(jī)效工資制度。退休制度改革，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)60歲以上的老年人有2億，預(yù)計(jì)到2050年，會(huì)提高到4.87億，中國(guó)人的平均壽命也在不斷提升，所以為了應(yīng)對(duì)我國(guó)即將到來的老齡化社會(huì)，我國(guó)可以采取逐步提高退休年齡的辦法，減緩我國(guó)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和壓力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馮菲.事業(yè)單位養(yǎng)老路在何方——淺析我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的問題及對(duì)策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2015，（6）：144-145.

[2] 李璐.我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探析[J].經(jīng)濟(jì)視角（上旬刊），2015，（2）：11-13.

[1] 白重恩，趙靜，毛捷.制度并軌預(yù)期與遵從度：事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].世界經(jīng)濟(jì)，2014，（9）：119-144.

[2] 王磊.事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度改革與完善研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[3] 王曉沛.我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革研究[D].石家莊：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

[4] 李秀.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革問題及對(duì)策研究[D].武漢：華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

[5] 張嘉敏.廣東省事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革研究[D].福州：福建農(nóng)林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.

[責(zé)任編輯 吳高君]