深圳城市總體規劃與發展戰略變遷研究（下）

黃玲

三、率先科學發展階段的城市總體規劃與發展戰略（2003年至今）

2003年是深圳發展歷史上極不平凡的一年。此時的深圳，經過20多年的高速發展，在取得巨大成就的同時，開始面對土地、能源資源、人口、生態環境“四個難以為繼”和社會矛盾凸顯以及國際金融危機的沖擊等嚴峻現實，珠三角區域競爭格局的變化對深圳也構成了新的挑戰。新世紀之初，一篇網絡文章《深圳，你將被誰拋棄？》引起了深圳全市人民的廣泛討論，對深圳城市未來發展的思考成為了全體深圳人的話題。而在當時，《香港2030：遠景規劃與策略》也已經全面展開。在這一系列的背景之下，深圳市委、市政府對深圳未來發展問題的系統性和前瞻性進行了認真的思考并開始實施新的策略。深圳市委作出堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局的重大決策，深圳開始進入科學發展時期。

2003年，中共深圳市委作出了建設國際化城市的重大戰略決策。1月，中共深圳市委三屆六次全會提出要圍繞建設國際化城市的定位要求，努力“建設高科技城市，現代物流樞紐城市，區域性金融中心城市，美麗的海濱旅游城市，高品位的文化—生態城市”。同年12月，中共深圳市委三屆八次全會召開，提出深圳建設國際化城市的目標是：用20年左右的時間，在率先基本實現社會主義現代化的基礎上，把深圳建設成為重要的區域性國際化城市。

在新的形勢和發展目標下，深圳市委、市政府加大城市規劃力度，開始制定第二個“城市發展策略”，并開展新一輪城市總體規劃和土地利用總體規劃編制，將全市近一半的土地劃入基本生態控制線，城市規劃的戰略性和前瞻性不斷增強。從2003年至2005年，由深圳市規劃局和中國城市規劃設計研究院編制完成了《深圳2030城市發展策略》（后稱《深圳2030》），這是在國家和深圳都處于戰略轉型時期的一個綱領性文件，具有很強的前瞻性和指導性，它確定未來深圳城市發展的功能定位是國家級高新技術產業基地和自主創新的示范城市、區域性物流中心城市、與香港共同發展的國際都會。提出未來25年深圳將基本遵循“從高速成長期、逐步進入高效成熟期，進而走向精明增長”的漸進式轉型三部曲。提出以人為本的七大城市發展策略：區域發展策略、產業發展策略、空間發展策略、生態發展策略、社會發展策略、基礎設施發展策略和節約型城市發展策略。在空間布局上把全市劃分為城市核心區、西部濱海區、中部地區、東部地區和東部濱海地區等五個城市功能區。城市核心區（福田、羅湖和華僑城）在承擔全市行政中心、文化中心功能的基礎上，重點發展金融中心、商貿中心和服務中心的功能；西部濱海區（寶安濱海區和除華僑城以外的南山）結合港口、機場、高速公路、口岸等大型交通基礎設施密集的優勢，發展現代物流業，建設高端制造業園區，發展信息產業與通訊產業等高端制造業；中部地區（公明、光明、石巖、龍華、觀瀾）依托良好的生態環境，形成高科技產業集群，建設客運鐵路樞紐，構筑城市中心區的功能拓展新城區；東部地區（鹽田及大鵬半島外的龍崗區）發展成為向粵北地區輻射的服務中心，建設職業培訓和高等教育基地，發展自主創新的新型產業基地，發展國際性的港口物流業和與之配套的商貿業和倉儲業；東部濱海地區（大鵬半島地區），發展以國際會議、休閑度假為主的旅游業，建設濱海旅游度假區。2006年7月，深圳市四屆人大常委會第七次會議審議通過《深圳2030》，這標志著《深圳2030》成為了全國第一項法定化的城市發展策略。與1990年制定的第一個《深圳城市發展策略》相比，《深圳2030》把“以人為本”和“科學發展觀”等新的理念融入到城市發展策略中。

《深圳2030》出臺后，深圳市在一系列的規劃編制中，貫徹了其主要思路和策略。2006年10月，深圳啟動新的城市總體規劃修編工作，這是深圳建市以來第六次制定調整城市總體規劃，這次制定了《深圳市城市總體規劃（2007——2020）綱要》（下稱《總規綱要》）。在這個《總規綱要》的基礎上，2006年還制定了《深圳近期建設規劃（2006—2010》之新城規劃》，2007年5月正式通過該規劃，規劃在五年內建設光明新城、龍華新城、體育新城和東部新城。

在不斷變化調整的城市發展戰略和總體規劃指導下，深圳的城市建設在這個時期與時俱進，又有了新的變化。以深圳市中心區規劃為標志，深圳市中心區規劃與建設可分為四個階段：規劃構思醞釀階段在1980年至1988年，市政道路建設階段則是1989年至1995年，公共建設集中建設階段是1996年至2004年，金融產業集聚階段則是2004年至2014年。深圳經濟特區在成立的1980年，就首次規劃皇崗區，并在1981年與港商協商開發福田新市區。1990年，福田區開始大規模征地，為建設中心區做土地準備。1992年首次提出建設“深圳CBD”，從此，深圳開始把規劃落實到建設上，于1998年12月啟動中心區六大重點工程：市民中心、少年宮、圖書館、音樂廳、電視中心、地鐵一期，到2004年底全面完成。這六大重點工程掀起了中心區建設的高潮，六大重點工程的完成使深圳中心區初具規模，一批商務樓宇在中心區先后建成，2008年一批金融總部選址中心區。2010年，新一代的商務樓宇蓬勃建設，中心區的公共空間形成規模。從全市來講，2004年底，深圳全面完成特區外農村城市化，深圳成為全國第一個無農村的城市。從2007年開始，深圳在六個行政區之外，開始把原來的寶安區和龍崗區劃分出四個功能新區。2007年8月19日成立光明新區，2009年6月30日設立坪山新區，2011年12月30日設立大鵬新區和龍華新區。至此，深圳形成十區的格局，特區內外一體化進程明顯加快，城市空間結構不斷優化。原有的各區規劃與發展戰略目標進行了新的調整。

福田區作為全市行政、文化、信息、國際展覽和商務中心建設。羅湖區則規劃為深圳市金融、商貿和信息中心，是珠寶之區。南山區作為深圳高新技術產業基地、教育科研基地、旅游基地和現代物流中心發展。鹽田區以深水港口和旅游業為重點支柱產業。寶安區則作為深圳的經濟大區、工業大區和出口大區進行規劃，陸、海、空、鐵立體交通網絡發達。龍崗區重點發展旅游業、高等教育和客家文化。光明新區擁有全市最大的可連片開發區域，重點發展新興產業和大產業。坪山新區大力發展先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業，挖掘紅色文化。龍華新區規劃為深圳市重要的電子信息產業、先進制造業和服裝產業集聚基地和交通樞紐。大鵬新區則規劃為國家生態文明示范區，實施最嚴格的生態保護，打造“美麗大鵬”。

為建設國際性大都市，這個時期的深圳不斷加大城市基礎設施建設，一大批重點基礎設施相繼開工和投入使用。鐵路運輸方面，在原有的廣深準高速鐵路、平南鐵路、平鹽鐵路、京九鐵路基礎上，2007年11月正式啟動廈深鐵路建設，2011年通車，根據國家鐵路發展規劃，深圳地區鐵路樞紐最終形成以廈深鐵路為橫軸，京廣深港客運專線、廣深鐵路為兩豎軸的雙“十”字結構。連接這“十”字型鐵路樞紐的深圳北站成為華南地區重要的鐵路樞紐站，2011年落成使用。公路運輸方面，形成了以特區為中心，以高速公路為骨架，向香港及周邊地區輻射的方便快捷的現代化公路運輸網絡。連接深港兩地的深港西部通道——深圳灣大橋于2007年7月1日香港回歸祖國10周年之際通車。軌道交通方面，自2004年12月地鐵一號線通車后，深圳加大軌道交通建設力度，一號延長線、二號線、三號線、四號線等幾條地鐵先后開工，2011年將有四條線路通車，計劃到2030年深圳軌道交通將由16條線路組成，總長度約597公里，從而使深圳成為一個地鐵四通八達的城市。港口方面，深圳港已成為國際航運界的重要港口，集裝箱吞吐量居全球第四位。機場建設方面，寶安國際機場成為全國首家實現海陸空聯運的對外航空港，成為全國第四大航空港。

為迎接2011年8月開幕的第26屆世界大學生夏季運動會，深圳掀起新一輪的城市建設高潮，提出“辦大運，辦城市”，在全市全面開展提升市容環境行動。在城市規劃完善與重點地區建設、城市更新提速、儲備土地整治、城市空間美化等方面大力推進，如市規劃國土委對《前海深港現代服務業合作區綜合規劃》進行了修改完善，并同步推進《前海啟動區城市設計》、《前海綜合交通樞紐規劃》編制工作；加強后海中心區建設，組織編制《后海中心區修建性詳細規劃》和《后海中心區市政詳細規劃》等。

到2010年，深圳的城市功能輻射力度已大為增強，城市面貌不斷改善，生態文明水平不斷提升，被列為全國首批生態文明建設試點地區和首個國家生態園林示范城市。深圳被聯合國教科文組織評為“設計之都”，“高交會”、“文博會”、“國際人才交流大會”等品牌展會的國際影響力進一步擴大。①

2010年5月，中共深圳市第五次代表大會召開，回顧了深圳特區30年改革發展歷程，指出歷屆市委抓住經濟建設這個中心，在基礎十分薄弱的條件下“摸著石頭過河”，走出一條越來越寬廣的建設發展道路。30年來，深圳從昔日一個邊陲小縣崛起為一座交通發達、功能完備、設施先進、環境優美的現代化大城市，創造了經濟發展和城市建設的“深圳速度”。盡管深圳的發展奠定了雄厚物資基礎，保持了良好發展勢頭，但土地、資源、人口、環境等的承載力在傳統發展模式下已經難以為繼。全國新一輪改革發展的進程中，各地競爭日趨激烈，深圳特區要繼續保持領先優勢，已經越來越難且壓力越來越大。2009年國務院批復的《珠三角洲地區改革發展規劃綱要》要求深圳要努力建設“國家綜合配套改革試驗區、全國經濟中心城市、國家創新型城市、中國特色社會主義示范市和國際化城市”。省委、省政府要求深圳，要敢于向世界先進城市“叫板”，努力成為代表國家參與全球競爭的生力軍。新的形勢新的壓力，使中共深圳市委意識到要確定新的發展目標，因此，第五次黨代會提出了深圳未來五年的發展目標：“以創新發展、轉型發展、低碳發展、和諧發展為導向，著力推動經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設全面協調發展，為努力當好科學發展排頭兵，加快建設現代化國際化先進城市而奮斗。”②

2011年，深圳市委市政府召開全市城市發展工作會議，并出臺了《關于提升城市發展質量的決定》，提出轉變城市發展方式總體目標。以國際先進城市為標桿，樹立以人為本、綠色低碳、集約發展、彰顯特色、打造精品的發展理念，用5至8年的時間，形成組團式、現代化、國際化的城市發展特征，到時，前海開發建設初具雛形，光明、坪山、大運城、航空城和大鵬半島等戰略性功能區成為引領城市發展的增長極，形成“雙中心八組團”的城市發展新格局，城市二元形態基本消除，基礎設施達到國際先進水平，特區一體化、均衡化水平和城市品質大幅度提升，初步形成現代化國際化先進城市。

2012年6月，國務院批復同意前海深港現代服務業合作區先行先試政策實施，占地面積15平方公里的前海成為全國首個“特區中的特區”。深圳市委于2013年12月明確提出了“三化一平臺”（市場化、法治化、國際化和前海戰略平臺）的改革主攻方向。前海的建設規劃成為深圳城市總體規劃的一個新亮點。

這段時期，胡錦濤總書記多次來深圳視察。尤其是2010年9月到深圳出席深圳經濟特區建立30周年慶祝大會，并發表了重要講話。他對經濟特區未來發展提出了“五個繼續”（繼續加快轉變經濟發展方式，繼續深化改革開放，繼續加強社會主義精神文明建設，繼續促進社會和諧，繼續推進黨的建設）的要求。

2012年12月，習近平總書記離京視察第一站就來到深圳。7日，他視察前海合作區時說，前海如今的開發，讓我們重新看到了深圳特區初創時的景象：一張白紙，從零開始。但也正因為是一張白紙，可以畫出最美、最好的圖畫。對前海的先行先試寄予厚望。

在科學發展階段，深圳市委的重大決策，極大地促進了深圳城市總體規劃與發展戰略的調整，并為深圳建設國際化城市奠定了良好基礎。

四、深圳城市總體規劃與發展戰略的變遷特點

深圳建市以來，對城市總體規劃和城市發展戰略的制定是極為重視的，先后多次進行修編和調整。其特點是：市委有戰略眼光，重視規劃，善于借鑒，與時俱進，不斷調整；規劃范圍先特區后全市，逐步推進，形成一體化；目標不斷調整，最終定位國際化。

從1980年建立深圳特區以來，深圳的城市發展戰略是不斷調整，不斷變化，充分體現了與時俱進的特點。在各個歷史時期，中共深圳市委及時作出重大決策，不斷制定調整城市總體規劃與城市發展戰略，使各個時期的深圳城市總體規劃不斷適應城市發展戰略，從而較好地促進了深圳城市有序、高速發展。尤其是善于借鑒先進國家與城市的規劃與建設經驗，使深圳的歷次總體規劃修訂都具有國際視野與現代理念。

奠基初創階段的深圳城市發展戰略特點是：鋪攤子，搭架子，打基礎，初步奠定城市基礎設施基礎和城市格局。城市規劃主體是特區，空間與布局以特區為主。組團式的規劃結構，適合深圳特區的地理特點。建設一個綜合性的經濟特區這個發展目標，使城市總體規劃基本是圍繞著特區實施。這種發展策略，優點是重點保障了特區的高速發展，缺點是造成深圳全市形成二元化，特區內發展很快，特區外基本是無序發展。尤其是實施農村城市化，也首先是在特區內，從而使1992年的第一次農村城市化，只在特區內68個村莊實施。這種發展策略，為后面深圳市的發展留下遺憾和眾多歷史遺留問題，給城市的發展增加了高成本和障礙！

這個時期的深圳規劃修訂，先后向香港與新加坡學習借鑒，增使深圳的總體規劃在國內是比較先進的。

創新優勢階段的深圳城市發展戰略特點是：不斷適應沒有優惠政策且群雄并起、百舸爭流的區域競爭態勢，努力增創城市發展的新優勢。在城市總體規劃編制上，開始從區域發展態勢和全市角度考量。中共深圳市委正確認識深圳的發展與全國區域發展新格局的互動關系，自覺把握深圳面臨的新的挑戰和新的使命。因此，提出“率先基本實現社會主義現代化”的目標，在機制創新、擴大開放等各個方面增創深圳新優勢，并達到了預期效果。尤其是這個時期，深圳于1992年獲得特區立法權，1993年1月，正式撤縣設區，結束了市管縣的體制。這些都為深圳的城市發展奠定了很好的法律基礎和行政基礎。

這個時期的深圳規劃具有了向國際化城市邁進的目標與理念，規劃從總體規劃走向專項規劃，使之更具有規范性、專業性和操作性。

進入科學發展階段，深圳的城市發展戰略有了新的變化和提升。這個時候的深圳，正處在又一個關鍵的發展階段，機遇與挑戰并存，希望與憂患同在。深圳在高速發展過程中所形成的各種問題與矛盾顯現出來，土地、資源、人口、環境等的“四個難以為繼”的問題開始深刻影響深圳的發展，隨著社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，各類社會矛盾也比其他地方更早、更尖銳地在深圳顯現出來。新的時期，黨中央、國務院和省委、省政府對深圳繼續寄予新的希望。國務院批復的《珠三角洲地區改革發展綱要》要求深圳要努力建設“國家綜合配套改革試驗區、全國經濟中心城市、國家創新型城市、中國特色社會主義示范市和國際化城市”。深圳市委因此審時度勢，制定了《深圳2030城市發展策略》，從更高的層面、更廣闊的視野來謀劃深圳未來的城市發展，這也為深圳城市的未來發展指明了方向。市委市政府提出經濟發展方式實現根本轉變，全國經濟中心城市功能進一步增強，城市國際化程度顯著提升，國家創新型城市率先建成，體制機制更趨完善，人民生活更為殷實，生態環境明顯改善。尤其是提出堅持高水平規劃、高質量建設、高效能管理，以高水平城市發展引領產業發展、集聚優質資源、改善人居環境、強化競爭優勢，努力使深圳城市形態、城市環境、城市管理等加快接近國際一流城市水準。因此，在四個方面采取措施：一是提升中心城市功能，推進國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃“三規統一”，以高水平規劃促進城市功能提升；二是優化區域發展格局，加快特區內外一體化進程。三是著力推進城市更新和土地整備，向城市二次開發要空間、要資源、要環境；四是全面提升現代化城市管理水平，加快建設生態文明示范市。

這個時期的2004年底，深圳全面實現農村城市化，成為全國第一個無農村、無農民的城市。這一戰略實施為深圳推進現代化城市建設奠定了良好的基礎。同時，城市總體規劃從特區覆蓋全市，原有的歷史遺留問題開始得到正視并采取措施解決。如城中村改造，堅決查處違法建筑和違法用地，歷史遺留問題逐步得到解決。深圳的城市格局開始得到拓展，城市功能得到進一步加強，城市的輻射力也進一步增強。尤其是在修訂總體規劃時，更注意與周邊地區、與香港地區甚至泛珠三角區域的發展相結合，這為深圳朝著“四區一市”目標邁進創造了良好的條件和基礎。

綜觀深圳各個歷史時期的城市規劃與發展戰略，可以發現深圳的城市發展是在中共深圳市委的領導下有力推進的，中共深圳市委在各個時期都十分重視城市規劃的制定和城市發展戰略的調整，從而保證深圳的城市總體規劃與發展策略不斷與時俱進，不斷調整，不斷適應新的形勢，從而保證深圳35年的發展取得巨大成就，創造了“深圳奇跡”、“深圳速度”和“深圳效益”，深圳也因此從一個邊陲小縣建設成為一個初具規模的現代化大城市。

（作者系深圳市史志辦公室主任）