IEA與中國的合作如何深入？

石冬明

國際能源署頻頻向中國遞出橄欖枝。雖然中國也需要國際能源署，但種種原因使中國傾向于不加入國際能源署。雙方找到了一個折中的辦法，即讓中國成為積極聯系國，而并非是國際能源署的正式成員。這種關系為雙方的發展提供了創造性的空間。

1973年，阿拉伯產油國在中東戰爭中運用“石油武器”給支持以色列的西方國家以沉重打擊，造成了第一次世界石油危機。為了應對石油危機，在美國的倡議下，16個經濟合作與發展組織（OECD）成員國簽署《國際能源綱領協議》，成立了國際能源署（International Energy Agency，lEA），以促進西方發達國家在石油消費領域的合作，以集體的力量應對石油供應短缺造成的危機。

國際能源署是由經濟合作與發展組織設立的國際組織，但是并非經合組織成員國自然就成為國際能源署的成員。根據獲得國際能源署成員資格在程序上的先后差異，成員國又分為簽署國和加入國。國際能源署現有29個成員國。

國際能源署初始作用是負責協調成員國應對石油供應緊急情況的措施。隨著世界能源發展狀況的變化，國際能源署的任務也隨之擴大。納入了基于提高能源安全、經濟發展和環境保護的均衡能源決策概念。

目前中國不符合加入國際能源署的條件，但是國際能源署頻頻向中國遞出橄欖枝。雙方找到了一個折中的辦法，即讓中國成為積極聯系國，而并非是國際能源署的正式成員。這種關系為雙方的發展提供了創造性的空間，但雙方的合作還停留在比較淺的階段，何時走向更深入的合作，還有待觀察。

國際能源署的四項機制

國際能源署維護能源安全的機制有四項，即“應急機制”、“國際石油市場的情報系統”、“與石油公司的協商機制”和“長期的能源合作計劃”。成員國跟《國際能源綱領協議》規定的義務和國際能源署理事會決定的義務，參與上述四項機制。這四項機制具有維護能源安全、保持國民經濟正常運行、促進成員國間能源合作的功能。

應急機制：當能源短缺發生時，應急機制使成員國能夠減緩能源恐慌，以確保成員國的經濟損失最小化。應急機制要求各成員國履行三個主要職責，即“緊急儲備義務”、“緊急儲備消耗義務”和“緊急石油分享計劃”。“緊急儲備義務”要求各成員國保持一定數量的石油庫存，這個基數為不少于本國90天內的凈進口量。成員國還要遵守“應急儲備消耗義務”，即如果面臨年度石油供應短缺7%，那么最終的石油消費總量與前一年相比必須減少7%；如果面臨年度石油供應短缺12%以上，那么最終的石油消費總量必須減少10%。成員國還要遵守“緊急石油分享計劃”，即當某個或者某些成員國出現能源危機，能源短缺達到7%以上，將由國際能源署理事會決定是否執行緊急石油分享計劃。執行緊急石油分享計劃則要求成員國根據協議采取分享石油庫存、限制原油消耗、向市場拋售庫存等措施以減少石油危機對各國經濟造成的損失。

國際石油市場的情報系統：成員國定期向國際能源署秘書處提交關于相關石油公司財務狀況、資本投資流向等方面的報告。國際能源署對相關情報信息進行分析，幫助理事會作出與能源相關的決定。國際石油市場的情報系統是國際能源署做出決策的重要依據，也是應急機制的補充。近年來，國際能源署加強了對液化天然氣等新興能源的情報信息的分析。

與石油公司的協商機制：針對“國際石油市場的情報系統”的信息不足，通過“石油市場常設小組”與石油公司之間進行協商，獲取更多能源市場信息，將這些信息和相關建議提交國際能源署理事會。

長期的能源合作計劃：國際能源署在成立初期主要著眼于應對石油危機。隨著世界能源形勢的發展，該組織開始關注能源的可持續發展。通過促進成員國之間的合作，開發可再生能源，推動新技術的研究與發展；幫助成員國在能源供應方面改革立法和行政上的障礙，幫助成員國采取行動改善能源與環境的關系。該組織對于能源的預測機制對于各國政府和企業的能源開發利用也起到一定影響。

國際能源署與中國的共同利益與分歧

在提升國際能源話語權上，國際能源署需要中國。由于發達國家產業結構升級、可再生能源發展造成國際能源署成員國一次能源消費量增長緩慢，加之發達國家經濟增長乏力，其消費的能源量占世界能源消費總量的比重在不斷下降。以中國為代表的新興經濟體成為世界能源消費增長的主力。

根據《BP2035世界能源展望》，到2035年，世界一次能源消費增長37%， 年均增長1.4%，幾乎所有的預計增長（96%）都來自非經合組織。由于發達國家和新興經濟體在能源消費領域的此消彼長，國際能源署作為傳統能源消費國集團，其地位和話語權在被削弱。國際能源署為了維護其在國際能源領域的話語權和代表性，希望加強與中國的合作。

加入國際能源署，需要滿足兩個關鍵條件，即具有經合組織成員國身份、90天凈進口量的戰略石油儲備。中國不滿足加入國際能源署的這兩個條件。中國在可以預見的未來都不會加入被稱為發達國家俱樂部的經合組織。中國目前也不具備90天凈進口量的戰略石油儲備。

雖然中國不符合加入國際能源署的條件，但是國際能源署頻頻向中國遞出橄欖枝。田中伸男、瑪麗亞·范德胡芬、法提赫·比羅爾三任署長對于中國加入國際能源署都持開放態度。假設中國積極謀求加入國際能源署的話，國際能源署為中國降低條件或破例接納中國應該也存在可能。近年來，中國在創設國際機制方面態度積極，發起成立亞投行就是典型案例。也不能完全排除中國在未來發起創立新的國際能源消費國組織的可能性，例如，國內就有人提議中國應該發起建立亞洲能源輸入國組織。鑒于中國另起爐灶會進一步削弱國際能源署的地位和話語權，國際能源署接納中國的愿望更加強烈。

在提升國際能源話語權上，中國也需要國際能源署。全球能源治理機制處于碎片化的狀態，目前尚缺乏一個具有權威性的全球性能源組織。國際能源署作為最具影響力的由能源消費國組成的國際組織，在國際能源合作中的作用十分重要。中國加強與國際能源署的合作有利于提升中國的國際能源話語權，擴大中國對國際能源合作的影響力。可以說，在提升國際能源話語權上，國際能源署與中國之間有共同利益，彼此之間可以相互借重。

在維護能源安全上，國際能源署與中國的基本利益一致。國際能源署是最重要的能源消費國國際組織，中國是最大的能源消費國。二者在保障國際能源供給、維持合理的國際能源價格、促進可再到能源和新技術開發、節能減排和環境保護等能源安全領域具有共同利益。

中國在維護能源安全上希望保持行動上的自主性，這使中國傾向于不加入國際能源署。國際能源署維護能源安全的機制，特別是其應急機制，對于成員國應對能源危機卻有好處。作為成員國需要根據國際能源署的決定采取統一行動，成員國根據協議分享石油庫存、限制原油消耗、向市場拋售庫存。能源危機是市場的非常態。世界能源市場的常態是供需基本平衡，當今世界能源供給充足，即使出現短暫的危機也不至于產生長期的影響。

如果中國加入國際能源署，本國在未面臨危機的情況下，采取國際能源署要求的上述統一行動未必對自身有利。中國維護能源安全的原則是立足國內多元供應，同時加強國際合作。中國加強國際能源合作的重點仍然是通過能源外交保障能源進口，而不是依賴國際集體行動應對能源危機。

中國的政治身份與國際能源署的身份存在較大差異，也使中國傾向于不加入國際能源署。國際能源署是以西方發達國家為主的政府間國際組織。中國對自身的定位仍然是發展中國家。中國與西方國家對許多國際問題的認知也存在一定分歧。中國與美國等西方大國政治互信不足。國際能源署要求成員國提供相關能源信息數據。中國能源統計數據的質量和透明度達不到國際能源署的標準。即使中國能源統計朝著國際能源署要求的方向發展，中國現階段是否愿意與國際能源署分享這些數據也存疑。

國際能源署與中國關系的發展空間

既然國際能源署與中國之間存在共同利益，但是中國又傾向于不加入國際能源署，這就需要為雙方關系發展提供一個創造性的空間。也就是說中國在不加入國際能源署的情況下，雙方仍然可以尋求有意義的合作。國際能源署和中國為此尋找合適的解決辦法。2015年11月18日，國際能源署宣布，該組織在巴黎舉行的部長級會議決定，中國、印度尼西亞和泰國成為國際能源署的積極聯系國（the Activation of Association）。

國內有人把積極聯系國翻譯為聯盟國，并認為中國已經曲線加入國際能源署。這樣的解釋不夠準確。積極聯系國并非是國際能源署的正式成員。中國仍然不是國際能源署的正式成員，不具有國際能源署成員國的權利和義務。積極聯系國與國際能源署之間有更加廣闊和更加深入合作。

積極聯系國可以參加國際能源署的一些會議和活動，與國際能源署在能源安全、能源數據和統計、能源政策分析等三個方面加強合作。在維護能源安全方面，中國和國際能源署可以在建設和維護能源緊急儲備方面開展合作，嘗試采取聯合行動應對能源領域出現的緊急狀況。

在能源數據和統計方面，雙方可在改善中國能源統計數據的一致性、連貫性、時效性方面開展合作。在能源政策分析方面，雙方可以分享經驗，特別是借鑒國際能源署成員國經驗促進中國能源領域的改革。國際能源署對于中國在電力、低碳可再生能源和消除能源貧困方面的成就給予充分肯定。中國取得的成果和經驗也可以向國際能源署的發展中聯系國推廣。

中國成為國際能源署的積極聯系國，為雙方關系的發展提供了的創造性的空間。在這個空間中，中國與國際能源署還需要做很多具體的工作。只有中國與國際能源署的關系進一步密切，雙方的合作取得更多成果，相互信任不斷加深后，雙方的關系才可能有進一步突破。

（作者為北京大學國際關系學院世界新能源戰略研究中心博士后）